在公共治理领域，最佳的政策效果是“帕累托最优”，即政策相关方只有利益的增加，而无利益的损失。但在现实生活中，经常出现的是截然相反的情况：利益相关者都对相关政策不满意。我把利益相关方都成为输家的政策困境，称为“城管式困境”。

一种政策如果没有赢家只有输家，无疑是最坏的政策。在现实生活中，仔细观察就会发现这样的情况随处可见。更广泛地说，我们的维稳代价越来越高，而不稳定因素却日益增多；民生不断改善，而人们对政府的满意度和信任度却没有随之提高；举国上下都痛恨官员腐败，但腐败却仍在高位区；一方面，我们提倡公共服务的均等化，另一方面却又在政策上助长各地公共服务的差异化。凡此种种，都是治理的失序、失效和碎片化，是我们面临的治理困境。

任何公共政策都有四种可能的效果：其一是政策相关方都从中获益，而没有任何损失，即全赢的局面。其二是多数利益相关者获益，而少数人的利益受损，即多赢少输的局面。其三是少数相关者获益而多数人的利益受损，即多输少赢的局面。其四是政策相关者的利益均不同程度受损，即全输的局面。任何理性的决策者都应当力争第一种结果，而坚决避免最后两种结果，特别要杜绝最坏的“城管式困境”。如何走出目前的治理困境？根本的途径就是重构公共治理秩序，努力推进国家治理的现代化。（来源：《同舟共进》）