余枚

党的十八届三中全会确立我国改革发展大局，中央进一步作出促进农业现代化和农村改革发展决策部署。为此，国家农业综合开发办公室在全面贯彻党的十八届三中全会、中央农村工作会议、中央1号文件、国家农业综合开发联席会议和财政工作会议精神的基础上，认真总结了农业综合开发取得的成效，全面分析农业综合开发在推进农业现代化中的重大意义，提出推进农业可持续发展战略需要转变农业综合开发方式、促进农业发展转型升级、推进发展现代农业。

历史成效

农业综合开发是中央政府为保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动。主要任务是加强农业基础设施和生态建设，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全；推进农业和农村经济结构的战略性调整，推进农业产业化经营，提高农业综合效益，促进农民增收。

回顾我国农业综合开发的历史，国务院决定自1988年开始专门设立土地开发建设基金，专项用于农业综合开发。从此，我国有组织、有计划的大规模农业综合开发拉开了序幕。那时，我国农业综合开发范围只涉及东北平原、黄淮海平原等11个省（区）的749个县和国有农（牧）场，到2013年，开发范围已扩展到全国31个省（区、市）、3个计划单列市以及新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局和广东省农垦总局的2094个县（市、区、旗）和231个国有农（牧、林）场。中央财政预算安排的农业综合开发资金，也从1988年的5.7亿元，增加到2013年的328.5亿元，全国农业综合开发资金投入增加到589.5亿元。

特别是2013年以来，农业综合开发按照加快发展现代农业的有关要求，调整了战略思路，在推进高标准农田建设、开展现代农业试点、扶持新型农业经营主体、提高资金和项目管理水平等各方面取得了显著成效。

总结我国农业综合开发工作取得的主要成效，可以归纳为以下四点：

一是农业基本生产条件得到改善，提高了农业综合生产能力。1988—2013年，农业综合开发累计改造中低产田、建设高标准农田6.89亿亩，项目区新增粮食生产能力1055亿公斤，新增棉花、油料、糖料生产能力366亿公斤，为保障国家粮食安全和主要农产品有效供给做出了重要贡献。

二是推进了农业农村经济结构调整，带动农民增收。近年来，每年新建产业化经营项目直接带动受益农民约2200万人，农民年人均纯收入比项目实施前增加500元左右，同时，每年新建中低产田改造、高标准农田项目每亩增产粮食200-300斤，亩均增加收入近250元，约有3000万农民从中受益。

三是保护和改善了生态环境，促进了农业可持续发展。通过加强农田林网建设，改良草原（场），治理沙化土地面积，支持丘陵山区开展水土流失小流域治理，开展专项生态工程建设等，保护和改善了生态环境，促进了农业可持续发展。

四是提高了开发科技含量，推动了农业科技进步。农业综合开发在项目区大力推广优良品种和先进适用的农业技术，积极开展农民技术培训，为提高我国农业科技水平起到了示范带动作用。

调整布局

2013年，财政部党组明确提出，农业综合开发要转变观念，调整思路，着力促进农业可持续发展和提升农业竞争力。因此，适应新形势和新要求，农业综合开发及时调整战略思路，提出把促进农业可持续发展作为战略方向，把优化开发布局作为战略抓手，努力形成与生态环境资源相协调、与可持续发展相适应的农业综合开发格局，采取的主要措施有：

一是科学界定三大区域。综合考虑各地区的资源分布、禀赋要素、环境承载能力等，调整优化现有开发布局，以开发县为单位，把资源环境承载能力强、能够永续利用的地方划为重点开发区，在保护生态环境的前提下，加强农业综合生产能力建设，开展大规模高标准农田建设，打造我国粮食核心区；把资源环境承载能力有限、但有一定的恢复潜力、开发后能够达到生态平衡的地方划为保护性开发区，适度开展农田水利建设，重点开展生态环境建设，打造我国生态农业区；把资源环境承载能力较差、生态比较脆弱的地方划为限制性开发区，不再大规模进行土地治理，使这些地方休养生息，恢复生态。

二是实施“保、调、转、退、减、进”六字方针。保，就是围绕“谷物基本自给，口粮绝对安全”的国家战略，确保完成高标准农田建设任务。调，就是要调整开发布局、开发结构和投入比例。转，就是转变开发方式，大力发展生态环保农业，扶持现代农业园区建设、龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展，探索财政补助资金形成资产交由合作社持有和管护，推动生产关系和生产方式的转变。退，就是要退出部分高标准农田建设项目，包括重金属严重污染的耕地、地下水严重超采区的耕地、以及有些投入产出效益很低的项目。同时，严禁在湿地、草地、林地和25度以上坡耕地上开发农田，严禁围湖造田和填海造田。减，就是要在实行保护性开发的地方，缩小开发范围，降低开发强度。对依靠开采地下水、又得不到有效恢复的地区，减少高标准农田建设项目。对年降雨量在200毫米以下的地区，尽量不再安排高标准农田建设任务。进，就是要按照市场化、商业化模式，支持农业企业“走出去”，同时研究探索运用国内现有财政支农政策。

围绕战略思路调整，着眼推进现代农业发展，农业综合开发研究提出了当前和今后一段时期的工作思路：即围绕一个中心、抓住两条主线、发挥三大优势、实施四个创新、做好五项工作。一个中心即以推进农业现代化为中心。两条主线即以大规模建设高标准农田为主线，为农业现代化发展打基础；以农业合作化经营产业化发展为主线，为城乡一体化发展建平台。三大优势即发挥农业综合开发的主导优势、工作特色优势和规模化开发优势。四个创新即创新资金分配管理方式，创新项目规划管理方式，创新现代管理模式，创新机构运转方式。五项工作即抓好基础建设、制度建设、绩效建设、功能建设、队伍建设。

按照这个思路，农业综合开发将实现三个转变：即开发目标向加快发展现代农业转变，开发理念向发展高效生态农业转变，开发布局向突出优势特色农业转变。

未来重点

今后一个时期，农业综合开发要狠抓落实的主要工作在于：

首先，推进高标准农田建设。2013年，国务院批准了《国家农业综合开发高标准农田建设规划》（以下简称《规划》）。按照《规划》，到2020年，全国农业综合开发要改造中低产田、建设高标准农田4亿亩，完成1575处重点中型灌区的节水配套改造。为此，采取的主要措施有：

一是加大高标准农田建设的资金投入。2014年，全国农业综合开发预计投入高标准农田建设资金363.4亿元，其中中央财政预计投入资金230亿元。

二是优化高标准农田建设区域布局。把高标准农田进一步向水土资源和生态环境承载能力较强的重点开发区聚焦，兼顾生态资源环境有一定恢复能力的保护性开发区，严禁在生态资源环境承载能力较差的限制性开发区开展高标准农田建设。

三是进一步突出扶持重点。土地治理项目的财政资金进一步向粮食主产县特别是谷物主产县集中，继续向《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》确定的800个产粮大县倾斜，主要用于高标准农田建设。

四是提高亩均财政资金投入标准。2014年起，农业综合开发中低产田改造项目与高标准农田示范工程项目实现并轨，统称为高标准农田建设项目。各省（区、市）高标准农田建设项目亩均财政资金投入标准提高到以省为单位加权平均1100-1300元。

五是支持新型农业经营主体开展高标准农田建设。积极开展新型农业经营主体申报实施高标准农田建设项目试点和高标准农田建设财政补助形成资产交由农民股份合作社持有管护试点，努力增加农民财产性收入。

其次，转变农业综合开发方式，加快推进农业发展转型升级。完善扶持方式，继续加大对农业产业化龙头企业和农民专业合作社等的扶持力度，大力推动农业产业化经营。同时，从2013 年起，农业综合开发重点在粮食主产区和其他具备条件的地区，开展了扶持国家农业综合开发现代农业园区、龙头企业带动产业发展、“一县一特”产业发展试点。

2013年，中央财政共投入资金11.99亿元，在河北、山西、内蒙古、重庆等省（自治区、直辖市），建设了17个国家农业综合开发现代农业园区，在31个省（区）实施龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点项目131个。通过试点，在政策机制上实现了五大创新：一是创新了产业化经营项目的扶持方式和龙头企业与农民的利益联结机制；二是创新了农业现代化与城镇化同步推进的实现形式；三是创新了高标准农田建设项目的推进方式；四是创新了扶持区域农业发展的政策措施；五是创新了农业科技成果的转化和应用方式。

2014年，农业综合开发进一步扩大了试点范围。截至目前，中央财政已安排5.85亿元资金，扶持今年立项的36个国家农业综合开发现代农业园区建设；安排12.8亿元资金，扶持265个龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点项目建设。

另外，继续强化资金和项目監管。主要是开展了项目年度滚动计划编制管理工作，建立和完善结构性评审工作机制，改进监督检查工作方式，实行农业综合开发绩效管理等。

（本文未经相关部门审核）