孙天昊

(东北财经大学 公共管理学院,辽宁 大连116025)

一、问题的提出及研究意义

城市规划的含义是关于城市发展建设的规划,是在一定时期内对城市的土地利用、空间布局以及各项基础设施建设做出的综合部署。从经济学的角度来讲,城市规划就是要把有限的城市发展资源来发挥最大的效用,达到一种均衡。

而发达国家城市规划理论的变革及民主政治的推进逐步发展了城市发展规划中公众参与机制的思想。公众参与的含义在这里应该涉及两个基本理念:第一,参与是公众实现自身权利及维护自己合法利益的途径,是公众被赋权的过程,可以使公众的发展权得以维护和保障;第二,公众参与发展规划的制定和管理也是公众需要履行的义务和责任,公众通过对未来发展规划的参与加强了社会建设和管理。这一过程不仅有利于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明,也有利于推动社会主义市场经济健康发展。通过专业规划人员和城市公众之间的互相沟通和讨论,在此基础之上配合与协作来寻求发展规划的合理性和科学性成为了发展规划中公众参与机制的含义。西方的城市发展规划中公众参与机制理论在不断的发展,并逐渐形成一种民主制度,为我国公众参与机制的发展提供了很大的借鉴。

建立和完善城市规划中公众参与机制在我国有其迫切性和现实性。虽然我国在编制城市规划过程中,公众的参与进程有了一定的发展和进步,但仍存在制度不够完善、公众参与渠道较少、公众参与的意识较为薄弱等问题。基于此,本文的研究意义就在于通过分析发达国家城市发展规划中公众参与机制,来研究探讨如何能让我国行之有效地建立公众参与机制,实现公众参与的全面性和均等性,达到保护公共利益不受伤害的目的。

二、发达国家城市发展规划中公众参与机制研究

美国是公众参与机制较为发达的国家。在1960年左右,美国的许多东岸城市,在城市的发展规划中,政府与市民的矛盾特别突出。所以在城市领域内如何保障公众利益、如何维护弱势群体权益等一系列社会问题成为美国社会焦点。同时公众对于参与到与其切身利益息息相关的公共事务中的热情越来越高涨,公众参与发展规划作为一种自下而上手段被提了出来,其主要作用是为了缓和矛盾。60年代,大卫多夫发表了《规划中辩护论和多元主义》,阿恩斯坦发表了《市民参与阶梯》,为美国民众参与发展规划提供了重要的理论依据。美国政府以法律的形式保证了公众参与的权力不受侵害,并规定了其具体的参与程序和方式。

美国城市规划中对民众与规划师之间沟通的作用比较看重。美国在进行城市规划时,主要分成十个阶段,分别是价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、规划方案比较、优选最佳方案、细节设计、具体修批、贯彻完成和最后的信息反馈。民众在各个阶段都可以发挥一定的作用。通过社区来进行组织,社区使公众了解规划情况、反映规划问题并且提出建议。这也是美国公众参与城市规划的主要渠道,政府会定期安排专业的规划人员到社区宣传城市发展规划意图并进行民意调查。在此基础之上,市政府才会将具体的规划方案提交到城市规划委员会,经委员会的审阅后再交回给议会来进行表决,只有获得三分之二的赞成票,方案才可以通过。经过现在几十年的发展,公众参与层次不再是象征性的参与,而是代表性的参与。而在规划方案选择阶段中的公众参与方式则主要采取的是讨论会以及投票。民众对于政府制定规划发展方案的态度通过投票的方式来决定。通过讨论会的形式,公众可以对规划方案提出异议。即使规划方案获得通过,公众依然可以通过适当的途径来表达他们对规划方案的不同想法及意见。也就是在规划方案实施阶段以后,美国也有很健全的公众参与机制。

英国也是公众参与发展规划中具有代表性的国家。英国在1968年的《城乡规划方案》中的《斯凯夫顿报告》,提出了许多鼓励公众参与城乡规划的想法,比如说该报告提倡建立“社区论坛”,其目的在于把公众纳入到规划的参与之中。英国在1990年发布了《城乡规划法》及2004年发布的《规划与强制购买法》,这两部法案逐步发展并完善了公众参与城市规划的制度,从法理上确立了公众参与规划过程的内容。

英国城市规划的形式主要有两种,分别是结构规划和地方规划。从地方规划来看,评价郡规划局的草案,并发表意见及提交正式意见书是公众的责任和义务。公众参与意见用来参考来修改草案,郡规划局需将公众参与过程编入附录,然后上报中央环境事务大臣审批。即使在最后规划的具体执行过程中,民众也可以对规划当局的不合理行为进行起诉,这最后的决策环节同样引入公众参与机制,在中央环境事务大臣的调查并核实基础之上进行裁决,之后召开庭审和审查会,最后的裁决结果会受到最高法院约束。

其他的发达国家如德国、加拿大等在城市规划中公众参与方面也有机制和法律的保障。德国拥有建设法典,民众可以通过市民会议等方式参加城市规划。加拿大的法律保障是官方自治条例,民众则通过会议讨论、设想展示会等参与方式来成为城市规划的参加者。新加坡也同样是一个拥有一流的城市规划的国家,这与政府十分注重完善公众参与机制有很大的关系。新加坡的民众参与不仅覆盖了城市规划的全过程,辐射到各个环节,并且其公众意见得到城市管理者的重视。

经上所述,我们可以总结国外发达国家的民众参与在城市规划中的共性特点:

1.法律保障是公众参与发展规划的前提条件。在西方民主国家中,发展规划,尤其是城市规划必须要有民众的参与,否则将不会得到批准,这是法律明确规定的。所在区域内公众的意见是政府所必须考虑在内的因素,之后政府会据此进行修改直到民众同意此城市规划方案。

2.健全的组织机构是公众参与发展规划的必要条件。在西方民主国家中,公众参与到发展规划中是通过区政府代表、社区组织等组织形式出现的。公众意见通过组织表达就不会出现杂乱无章的无序现象,并可以得到相关部门的重视,达到了维护和体现了公众利益的目的。此外健全的组织机构也可以有效的提高公众参与城市规划的效率。由此可见,健全的组织机构是公众参与发展规划的必要条件。

3.发展规划中公众参与的过程应该贯穿在各个阶段。公众参与发展规划的过程应贯彻在城市发展的每个阶段。哪怕某项发展规划的方案已经被政府部门做出了最后决定并要实行时,只要决定的依据或客观事实存在一定的问题或发生变化,那么民众就可以积极参与此规划,涉及的利益相关方也可以继续对此进行研究讨论。

4.公众参与机制的方式是多种多样的。公众可以通过各种听证会、讨论会议等平台来参加发展规划的探讨。这种讨论形式应该有行之有效的制度建设进行保障。由此可见,制度建设是发展规划中公众参与的重要前提。

三、我国城市发展规划中对发达国家公众参与的借鉴

我国自改革开放以来,伴随着城市化的发展,公众参与到城市规划的理念和意识越来越强烈。可是我们也注意到公众参与城市规划的一些类似于参与水平、参与机制等方面的问题也逐渐浮出水面并日益严重。其传统的政府决定式的管理模式在规划建设影响深远,具体的说存在以下问题:

一是城市规划中缺少有效的运行机制,其参与规划没有得到法律的保障。在制度和法律方面的缺陷是我国公众参与到城市发展规划的最大问题。

二是民众参与意识不强,素质需要提高。规划中加强公众参与意味着民众需要转变自己的角色,把原来的旁观者的角色转换为参与者的角色。

公众参与在深度上难以到达规划的核心环节,在范围上没有覆盖规划的全部过程。这两点主要是由体制所决定,主体机制不健全自然而然影响公众参与的效力。

三是我们通过研究美国和英国等发达国家在发展规划中的公众参与机制,可以借鉴一些经验,但是不能完全照搬照抄,应该具有扬弃精神,具体问题具体分析。

首先,我们需要建立健全城市规划中公众参与的法律方面的制度保障

用法律形式确定的制度保障是民众参与到城市发展规划建设中的前提和重中之重。这就需要我们在法律是进行立法,用来保障每个公民参与到城市规划中的合法权益。还需要完善的是民众参与城市规划的实体性内容和程序性内容。具体的说,保障公民参与权力需要有主管部门的监督和制约作用,还必须要用完善的程序来循序渐进的推进公民参与规划进程。这就需要我们在结合本国国情的基础上,来借鉴外国的经验,在制度和法律上保障公众参与的权利。

其次,优化、创新及完善公众参与的组织形式和方式则是具体的完善公众参与城市规划的步骤和方法

参与的阶段从规划的研究编制阶段开始,到讨论决策及最后的实施管理阶段都可以引入公众参与机制。而参与的形式和过程则可以借鉴发达国家的参与方式, 通过听证会、投票式抉择、座谈会、论坛等方式进行。除此之外, 我们还可以借鉴媒体的作用, 利用网络、电视、广播等中介传媒的作用来让城市规划部门和公众展开直接的沟通。

最后, 我们要通过教育的方式来提高国民素质

其中不仅包括提高规划师的素质, 还有提高参与规划的普通民众素质。因为在城市规划中, 规划的工作人员其自身素质很大程度的影响了规划质量的好坏。所以规划人员就应该首先注重自身的专业理论和自身素质的提高。而对于普通民众来讲, 加强公众教育, 培养公众行使自己作为公民的合法权利和参与到规划进程中的意识则是我们讨论民众参与城市规划建设问题的关键所在。只有通过教育的手段使国民素质整体提高并让民众参与城市规划的意识深入人心才是我们最后解决民众参与城市规划问题中的基本方法。

四、结语

综上所述, 公众参与机制的建立目的在于实现民众参与的全面性和均等性, 达到保护公共利益不受伤害。这不仅是未来社会公平发展的需要, 也是经济和城市发展的必然结果。而研究发达国家在城市规划中民众参与的机制并有选择的借鉴其中合理的部分, 则是我们为了完善自身体制和实现社会和谐发展的有效手段及途径。最后, 我们依然需要政府、专业规划人员和社会公众的共同协调和努力, 从法律机制的角度和全民意识及素质的提高来保证规划的科学合理和有效性, 最终达到社会和谐发展的目的。

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