地方政府绩效评估中公民参与的难题及对策研究

2014-08-15郑雅庆

江西广播电视大学学报 2014年2期

郑雅庆

（四川大学公共管理学院，四川成都 610064）

20世纪70年代末兴起的西方新公共管理运动中，绩效评估作为一种克服官僚主义、提高公共部门效率的有效管理工具，在英美等国得到了持久而广泛的理念推行和技术应用。在西方新公共管理运动的影响下，我国政府也正尝试着逐步走出官僚体制下“重过程、轻结果”的行政模式，转而更注重结果。目前，政府绩效评估已列入我国政治体制改革的议程，其目的是通过了解政府管理制度的执行情况，了解政府管理目标实现程度，了解公民对政府行为的真实感受，把握一段时间的相关行政管理信息，从而为整体提高政府绩效提供依据。公民作为政府进行公共管理的对象和提供公共服务的接受者，政府的决策和行动都会对其利益产生影响，因此公民对政府绩效的理解和认识理应具有发言权。特别是在建设服务型政府的理念指导下，公民广泛参与到地方政府的绩效评估中显得尤为重要。

一、公民参与地方政府绩效评估的现状

我国学者周志忍指出，“结果导向”和“外部责任”原则是当代政府绩效评估区别于传统实践的主要特征。［1］所谓结果导向，是评估重点由过程转向结果；外部责任原则强调绩效评估要实现由传统的内部管理到向公民展示绩效水平的转变。目前我国公民参与地方政府评估还处于探索发展阶段。主要体现在三个方面：首先是公民参与的范围有限。我国政府绩效评估中的公民参与属于少数环节的部分参与。马克·霍哲提出政府绩效评估与绩效改进包含7个步骤：鉴别要评估的项目→陈述目标并界定所期望的结果→选择衡量标准或指标→设置绩效和结果的标准→监督结果→绩效报告→使用结果和绩效信息。［2］如果按照这个步骤来看，我国公民只参与到“监督结果”和 “绩效报告”环节，即公民会按照评估方的要求填写关于绩效评估的问卷调查表，其中的一些公民还会主动地去关注评估方公布的评估结果。其他的环节，诸如绩效标准的设置、评估过程和结果的运用等环节公民都没有发言权，无从发挥其作用。其次是公民参与的形式单一。近年来公民参与的主要形式是问卷调查或网上评议，这意味着公民在绩效评估中仅担当了“信息提供者”的角色，而且是一种事后的监督，至于重大问题的决策主要取决于党政领导，公民基本上没有发言权。然而从现实上来讲，问题的核心往往在于决策，而不在于行政和事后的监督。公民如果不能参与到决策中去，那么决策共享根本无从谈起。最后是公民参与的效果不佳。由于公民参与的范围有限且形式单一，公民对政府绩效评估的影响还相当有限。

公民作为主体参与到政府绩效评估中来，变被动参与到主动参与，将是对传统绩效评估模式的一种颠覆，也是一种创新。就我国目前的情况而言，优化公民参与政府绩效评估还有很长的路要走。

二、公民参与地方政府绩效评估的优势及内在缺陷分析

前人的研究大都阐述公民参与到政治生活中的必要性。然而，我们不能将研究仅仅停留在一般性的阐述公民参与的必然性和重要性，必须要进一步理性地分析公民参与的优点和内在缺陷［3］，从而为公民如何更好地参与到政府绩效评估中提供实用和可操作的指南。

（一）优势分析

1.有利于弥补内部评估的不足，增强评估的科学性和客观性

一方面，传统的政府绩效评估与外界隔绝，仅仅是组织内部自上而下的评估。政府在绩效评估充当着设计评估指标的主体，自己同时又是这套指标的评估客体，扮演着“裁判员”和“运动员”的双重角色，这导致了政府评估过程的随意性；另一方面，内部评估只需要对上级负责，没有将公民的满意度纳入考虑范围，这就会导致政府出现责任缺位现象。因此，引入公民参与这一外部评估方式，有利于改变政府“自己做自己的法官”这一局面。

2.有利于完善政府绩效管理系统，提高政府执政能力和服务水平

公民参与政府绩效评估有助于推动政府现有的管理改革，按照公民的需要提高政府绩效。在政府绩效评估系统中构建出以公民为主体的评估模式，深化公共部门绩效管理的核心准则，体现了顾客满意的服务取向，也是新公共管理运动的一个基本特征。绩效评估的优化对绩效管理系统本身的完善具有巨大的推动作用。在与公民建立起沟通交流平台的同时，政府获取了更多民间的信息，有利于政府运筹帷幄，提高其自身的运作能力。

3.有利于推动公民对政府的监督，提高公民主体意识

公民参与政府绩效评估，是监督政府行政的有效途径之一。与传统的内部目标考核不同，公民参与绩效评估要求政府公务人员除了对上级负责以外，还要对公民负责。这就要求政府在行政管理过程中更多地为公民考虑，征询公众意见，考虑公众对其决策结果的满意程度。

（二）内在缺陷分析

1.公民参与常常不具有代表性

参与到政府绩效评估的公民往往来自于社会的较高阶层，他们受过良好的教育，有较高的经济收入，但他们往往不能代表一些来自低收入的阶层公民。然而，即便政府想要让那些未被代表的低收入人群参与到绩效评估中来，他们也不一定有兴趣参与。正如美国一批评家所说，“由于很多时候人民不情愿去参与，这打击了公务人员广泛参与的愿望和热情”［4］。

2.公民参与可能导致政府绩效评估成本的增加

在绩效评估的过程中，参与的角色越多，期望发挥作用的人越多。评估主体的增加势必迫使相关评估的运作成本攀升，其中包括时间成本和经济成本。

如果我们采取正确的措施对待公民参与政府绩效评估的内在缺陷，公共参与是能给我们带来实质性的收益的。但是如果忽略这些内在缺陷，公共参与也可能会造成不必要的损失。因此，我们应该合理分析内在缺陷及其导致的难题，以促进其优势发挥最大作用。

三、公民参与地方政府绩效评估的难题

公民参与绩效评估自身的内在缺陷以及一些社会因素，导致了推动公民参与的道路上存在一系列的难题。

（一）价值取向方面的难题

就公民而言，我国公民深受中国传统的 “臣民”政治文化影响，始终认为自己是被治理的对象，主体意识薄弱。“经济人”假设认为人们总是关注自身的利益，公民参与政府绩效评估要花费一定的时间成本，而且并不能短期内给公民带来很直观的收益。作为理性的经济人，不少公民由于忙于生计，无暇参与到政府绩效评估中去。公民自身主体性发挥不足，对自己本来所具备的主体权利地位意识不足，从而导致公民责任意识薄弱，参与热情不高。一项对江苏省新的社会阶层政治参与态度的调查结果显示，被调查者参与积极和比较积极的比例合计为37.7%，比较消极和消极的比例48.9%，另有13.5%的人表示说不清楚。被调查者政治参与态度消极的比例高于积极的比例。［5］江苏省属于沿海较发达地区，其公民政治参与积极性都不高，全国范围内的情况更是不容乐观。

此外，政府和公民之间还未达到相互信任的程度。政府工作人员会不一定相信参与的代表能表达出他们所希望听到的公民意见；公民对政府是否真的需要他们的意见也是持质疑态度。

（二）体制机制方面的难题

政府绩效评估已步入正轨的一些西方国家已经有了制度保障，如美国的《政府绩效与结果法案》、英国的《现代化政府白皮书》、韩国的《政府绩效评估框架法案》。［6］这样的全国性立法有利于保障绩效评估在政府系统内全面地推行。而相比而言，我国目前还没有立法涉及到公民参与地方政府的绩效评估，对公民参与没有在主体、过程、结果方面的制度性规定。

首先，没有界定参与主体的范围及参与程度。对应参与的公民的界定如果过于宽泛，就可能产生由于利益众多而不知所措的风险；如果过于狭隘，就有可能导致代表性不足的结果。

其次，在公民参与政府绩效评估的过程中，公民与政府的评估信息不对称，公民所获得的政府绩效信息匮乏。这里的信息不对称一方面指政府所拥有的绩效的信息与公民所获得的信息之间的不对称，另一方面指政府所拥有的评估结果信息与公民所获得的信息之间的不对称。其一，公民政府绩效信息并没有全面地向公民公开，公民所了解到的信息是片面的、零散的、非系统化的，这样就导致公民无法做出客观全面的评估，只能根据自己所获取的片面信息和主观意见来评估，这样一来会弱化公民参与绩效评估的科学性。其二，近年来政府绩效评估的结果往往只在小范围内掌握。［7］公民对绩效评估的结果得不到反馈，其效果会大打折扣。

这些主要环节由于缺乏具体的、可操作性的政策性指导，绩效评估处于自发状态；没有相关的法律、法规和政策作为制度保障，公民无法以有力的制度武器为保障参与绩效评估，即便参与了，也无法发挥其应有的影响力。在我国现有的政治体制下，公民参与地方政府绩效评估只能是依赖于政府官员的自觉行为，而公民则处在被动的地位。

（三）方式及技术手段方面的难题

政府绩效目标的多样性、功能结构的复杂性以及地方的差异性决定了评估技术手段的复杂性。政府绩效评估是一项具有较高技术要求的管理活动。除了有专业能力的评估机构组织实施外，要求作为参与绩效评估的评估主体也掌握一定的评估方法和技术。就公民而言，公民缺乏专门的评估技术，不太了解政府的运作机制，信息获得渠道有限。

首先，政府绩效评估还没有形成一套完整的指标体系。过去的绩效评估太重视经济指标，经济指标是最直观的且最能量化的指标。政府盲目地追求经济绩效的同时，忽略了社会建设，导致一系列关于社会建设的项目被搁置，其原因在于社会建设成果难以量化，且收益慢，这种不健全的指标评估体系是导致我国经济结构和社会结构发展不平衡、不协调的重要原因之一。

其次，信息化手段在政府绩效评估中的应用不足。公共部门绩效评估信息化为促进评估主体多元化提供了技术支持。但是由于我国目前电子政务发展还处于起步阶段，“信息孤岛”现象屡见不鲜。各种政府绩效评估的信息产生之初，分属不同的所有者，由于种种原因造成不同的信息所有者之间完全孤立，各种信息无法顺畅地流动共享，导致数据不一致，公民不知该相信谁提供的数据。

最后，公民参与地方政府绩效评估的渠道和方式不够。评估渠道的方式不够直接造成了政府部门评估信息单一、取样单一，使评估结果有所失真。这样一来，既消耗了相当的人力、物力、财力，又得不到理想的结果。一方面绩效评估沦为走过场式的差事，另一方面地方政府绩效评估难以取信于民，大大减退了公民参与政府绩效评估的积极性。

四、解决公民参与政府绩效评估难题的对策

（一）提高公民主体意识，营造和谐的政治文化氛围

正确的理念直接影响公民参与地方政府绩效评估能否落到实处。没有正确的理念指导公民的行为，即便参与了，效果也不一定理想。公民是政府行政管理的直接对象和提供服务的最终接受者，对政府绩效有着最深切的体会，是评估政府绩效的重要参与主体。要摆脱传统观念的影响，提高公民的主体意识，要求政府要做到以下两点：

1.党政领导干部的高度重视

一项制度的制定和推行和有关单位领导的重视程度是密不可分的。项目得到了领导干部的支持和倡导，推行起来阻力势必会减小。

2.强化顾客至上意识

让公民知道政府不再是自上而下地将公共产品和服务提供给公民，让公民被动接受，而是应该主动让公民参与到地方政府绩效评估的过程中来，采纳公民根据自身利益提出的要求和对政府服务质量提出的意见，让公民能有机会对政府服务质量和绩效进行监督。

促进和培养公共参与的公共精神发展成熟，创建公共参与的组织形式和政府形成平等合作的关系，营造良好的政治文化氛围，还需要政府和公民双方的共同努力。

（二）加快公民参与政府绩效评估的法制机制建设

通过绩效评估立法确立绩效评估的法律框架是解决我国绩效评估困境的一项重大制度安排。制度机制的建设应将以下三方面的内容纳入考虑范围：

1.参与公民的范围

公民或者说是行政相对人作为公共部门绩效评估的主体是一个复合体，要讲求科学构成。首先，公民要有一定的参与数量。少部分人的参与不能算作是“以公民为主体”。对应参与的公民的界定如果过于狭小，就有可能导致代表性不足的结果；如果过于宽泛，就可能产生由于利益众多而不知所措的风险。一般来说，至少要有50个以上的公民，才能有一定的覆盖面。但是对于不同的评估对象，需要有不同的考虑。其次，公民成分要有适当的结构。参与到评估中要考虑以下组合：直接相对人与间接相对人的组合，受益相对人和受损相对人的组合，现实相对人和潜在相对人的组合。再次，公民成分要有一定的比例，除了适当的数量和结构，评估的公民还需要具有一定的比例，以确保评估的有效性。一般来说，直接相对人需要占到一半以上的比例。［8］

从具体操作层面上来说，在评估之前，首先需要考虑哪一类公民可能对这类评估感兴趣，如消防、急救等特殊的公共服务，绝大多数公民没有亲身体验的经验，若让没有体验过的公民参与这些事务的评估中去，他们的评价难以摆脱随意性。其次还要考虑到该类绩效会直接影响哪类公民，由影响范围来选择代表公民的利益团体，他们能够提供对评估有用的信息，能够促进评估的执行。另外，不能忽略那些在绩效评估上享有权利却没有正式组织起来的市民。可以从信件、电话投诉和网站评论找到那些关心时政的人，一方面是让对政府绩效有看法的人参与进来，可以满足他们表达自己意志的愿望；另一方面他们对绩效评估有自己独到的见解，增加绩效评估主体的多样性。

2.公民参与的方式

公民参与角色的完整实现有赖于健全的程序规范和有效的参与方法。目前，公民参与到政府绩效评估的形式单一，主要形式是问卷调查和网上评议。这两种评估方式具有一定的局限性。公民调查法是向具有代表性的公众发放问卷，从他们那里获取信息。在我国实践中的典型模式是南京市“万人评估政府模式”。［9］它的优点在于可也获得较多人的意见。但是这种方式不能代替思想的动态交流，是一种相对呆板的方法。公民参与的方式应多样化，还应纳入访谈关键人物、公民会议、咨询指导委员会、新的通信技术等新形式。访谈关键人物法是指确认关键要接触的人物后，管理者采取非正式的方式与其进行对话，了解其看法。这种方法的应用几乎不需要任何正式的规划或专业技术，操作起来较为简便，且有可能产生有深度的信息。定期的团体聚会是公民参与的另一种有效方式，这种聚会要求指定一个能够代表团体利益的咨询指导委员会，并授权该委员会形成一个统一的建议。必须有这样一个核心的指导委员会，要有确定的公民参与绩效评估的场所，要建立起每个成员的沟通交流渠道，否则相关的公民就会处于无组织状态，将会影响公民参与的积极性。定期团体聚会可以通过新的通信技术的手段实现，如交互电视。对于不能及时到场的公民，可以采用电视会议的形式。公民参与的方式的多样化有利于不同类型的利益团体和不同的公民以适合自己的方式参与到政府绩效评估。

3.公民参与的程序

在参与的环节方面，应保障公民在对哪些部门或项目开展评估、界定评估目标和结果、确定评估内容及侧重点、设定评价标准和指标体系等方面应有的发言权。政府绩效评估工作都是围绕政府自己确定的工作展开的，对这些工作的评估是否能满足人民的真实需要，这本身还是一个值得思考的问题。

另外，要注意纳入评估结果反馈的环节，政府的绩效评估只是一种手段，其目的是让政府各部门发现工作中的问题，以提高行政效率。对于群众的回应，政府要做到及时、迅速、有效地回馈。一方面有利于解决当前问题，另一方面有利于建立相互信任的政民关系，从而形成一个公众参与地方政府绩效评估的良性循环。

公民参与政府绩效评估程序的法制化对于构建良好有序的参与制度至关重要。参与程序的法制化保证公民参与政府绩效评估的有效运行和实施，有利于公共权力的公开透明和公民的有效监督，使公民参与常态化和制度化。

（三）加强绩效评估技术手段的综合运用

1.建立和完善统一的绩效评估指标体系

过去的绩效评估太重视经济指标，经济指标是最直观的且最能量化的指标。政府盲目地追求经济绩效的同时，忽略了社会建设，导致一系列关于社会建设的项目被搁置，其原因在于社会建设成果难以量化，且收益慢。这种不健全的指标评估体系是导致我国经济结构和社会结构发展不平衡、不协调的重要原因之一。要改善当前中国经济发展和社会发展一条腿长一条腿短的局面，必须建立一套完善的政府绩效评估系统。采用文献调查法、调查问卷法、访谈法、观察法、测量法等研究方法，确立政府绩效评估指标及指标要素，采用专家评定法、对偶比较法、层次分析法等构建指标体系。

2.逐步实现信息化

现代信息技术的革命性变革为公共管理者提供了全新的工具和方法。新的信息技术使得公民与政府之间的沟通变得非常便利，这就为政府绩效评估提供了新的途径。

首先，政府应广泛普及这种新型模式。网上评估是目前政府已经开始使用的一种技术工具。此外，交互式电视也可成为公民参与政府绩效评估的一种工具。通过交互式电视，公民可以密切关注公民会议或者政府绩效评估的进程，期间，公民如果愿意，也可以加入讨论并发表自己的看法，而不用亲临现场。

其次，要促进信息孤岛整合。必须要有全局观和前瞻性：按照规范，统一标准，做好互联接口准备。绩效数据管理系统要能够整合现存的和新建的数据库。在确立了评估对象、评估主体、评估指标体系，制定出具体的评估方案后，就可以进入信息化实现过程。绩效评估信息化系统是基于电子政务系统提供的信息对公共服务进行全面的评价和监管，既要全面反映评估对象的相关信息，又要按照多维度评估规则对多元评估主体提交的评估信息进行统一处理，还要对各种设定绩效信息的活动和状态进行全面监管，从而保证绩效评估的权威性、实时性和公开性。