□张红珍

我国2000年以前实行的是传统的财政拨付制度，但这种制度在市场经济环境下出现了诸多不合理的问题，局限性越来越明显。一是财务活动私密性强，无法实现财政资金的有效管理。账户设置的重复性和分散性，必然产生财政资金管理的混乱，进而弱化对国库收支的监督。二是财政信息滞后，无法真实反映财政信息，进而影响财政政策的制定与执行。三是过渡性质的收入账户必然造成财产的流失。四是分散拨付带来了巨大的资金漏洞，给贪污腐化带来了可乘之机。与此同时，国际上已经实行了现行国库管理制度，并且取得了良好的效果。特别是在信息技术发展之后，在信息技术的依托下，逐渐形成了单一账户操作系统，这给国库管理带来了极大便利。我国于2001年开始实施国库制度改革，其包括单一账户体系、规范化管理、直接支付和授权支付等内容。经过十几年的改革与努力，目前我国的国库管理水平已经有了质的提升，但总体来讲与国际水平还存在一定差距，需要我们不断努力。

1 对国库集中支付制度的思考

国库集中支付是把所有的财政收入全面缴入国库，所有支付均由财政直接支付或授权支付，取消了过渡账户和其他账户，这样在不改变各部门、各单位支出权限的基础上，实现了对预算执行的监督管理。国家财政部门掌握支付权，实际上形成对每一笔支出资金动向的掌握，将资金直接支付给收款人账户，避免了不必要的中间环节，资金动向一览无余。可以说，国库集中支付是从源头、机制上防治腐败的治本良策，对强化财政资金管理，推动财政体制改革有着重要的意义。国库集中支付制度的举措：

1.1 做好预算编制工作

预算编制是国库集中支付重要的一环，其科学性和合理性体现了国库集中支付系统的高效性。做好预算编制工作应从以下几方面着手：首先，建立健全预算管理制度。建立和完善事业单位的预算管理制度，提高预算编制和预算执行的效果。加强预算监督制度建设，在预算编制方案出来以后，要通过监督机制对预算的执行进行检查和监督，保证其不流于形式。其次，加强预算执行管理。为了确保预算编制方案的高效执行，事业单位领导必须充分重视起来，使预算更具权威性和约束性。预算编制内容要求十分详细，能量化指标的尽可能量化，不能量化的要通过集体决议制定标准，预算方案要层层分解，细化到各个部门和个人，坚决杜绝超预算或随意更改资金使用事项的现象发生。

1.2 强化国库集中支付系统的监督功能

一方面要规范经费支出标准。不同的地域其经费支出标准是不一样的，财政部门应根据各地的特点与需求制定统一的标准。统一规范的标准有利于为各地事业单位监督考评预算执行提供参考，而避免盲目攀比现象发生。监督和服务是国库集中支付的两大职能，相关人员应有强烈的工作责任感，明确自身的职责，切实做好各项工作。另外，在支付方面授权支付的比例偏高，所以应适当降低其比例，实现资金的科学分配，杜绝资金的流失与浪费，保持资金使用效益的最大化。

1.3 逐步扩大国库集中支付的范围

国库集中支付建立起统一的账户管理系统，财政收入一旦实现，就会被统一纳入一个账户之中，这样大大提高了财政资金的使用效率，而且这种方式大大提高了财政部门对资金动向的监控，使资金被非法挪用或占用的可能性变小。所以应大力推进国库集中支付在国库支付中的比例，更多发挥国库集中支付的效能。另外，对存在国库支付资金与事业单位基本存款账户混合的情况，应清理风险，加强监管，尽量避免挪用国库资金现象的发生。

2 关于深化国库现金管理的思考

在确保预算支付的前提下，采取灵活的运作机制，使国库余额保持在一个合适的水平，从而提高国库资金管理效益。

2.1 尽量少发或买回债券

针对国库存款余额较高的情况，应该通过各种途径来降低。国家应尽量少发债券，同时还要买回剩余期限较长的长期债券，这样可以减少政府债务余额和节省利息支出，是一个非常好的降低国库存款余额的办法。

2.2 增加国库现金持有形式

财政部可考虑多种现金持有方式，以避免给中央银行货币市场稳定造成不利影响。主要可从两方面着手：第一方面是以活期存款存在中央银行账户，以保证应急支付；第二方面是活期或定期方式储蓄在商业银行。当然，现金存放在中央银行是最安全的，但并不是最好的选择。存储在商业银行，为保证其安全性，可让商业银行提供足额的抵押品，同时还要合理分配定期储蓄与活期储蓄，以保证国库支付的需要。

2.3 发行短期债券和现金管理债券

国库现金余额具有一定的波动性，虽然维持在较低水平是合理的，但可能会出现某个月份或日过低的现象，这是有一定风险性的。财政部门可发行短期债券，甚至可发行期限更短的现金管理债券来弥补。

3 发行短期国债的思考

我国目前债券主要是中长期债券，短期债券发行量较少。应逐渐提高短期债券的流通量，提高其余比重，以降低债务总体筹资成本。逐步降低中长期债券的占比，使其下降到一个合理的比例，从而发挥短、中、长期债券的组合优势。从国际经验来看，定期、大量、滚动发行短期债券是发展的趋势，我国应当借鉴并根据国内发展情况制定合理的短期债券比例。重点发行3个月和6个月的短期债券品种，逐步形成短期债券的基准收益率，最终取代一年期银行存款利率成为长期浮动利率债券的利率基准。

4 消除制约国库管理制度的瓶颈

4.1 明确国库管理的主体

应当明确中央银行与财政部的职责分工，中央银行的主要工作是制定货币政策，掌管货币发行、外汇储备汇率和维护币值稳定等；财政部的主要工作是制定财政政策、管理财政资金、债务以及处理国外援助等项事宜。财政部门是国库资金的主体管理机构，国库资金的管理和运作应由财政部门来完成。一方面要确立财政部门的主体位置和对国库富余资金运作职责，同时建议在《中国人民银行法》和《国家金库条例》

4.2 完善国库信息管理系统

在当前已形成的信息管理系统基础上，进一步加大安全保护系统建设，扩大网络覆盖面。一是加快技术开发，完善和优化集中支付系统功能，建立高效、便捷的财政信息系统平台。二是完善收付监测系统，实现全过程的监控，确保每一笔财政资金的安全使用。三是加快国库现金管理子系统的建立，进一步提高现金管理水平，杜绝盲目、低效的资金管理，发挥资金最大效益。四是加快实施财税库银收支横向联网，实现财政、税务、国库间信息共享，为相关部门统计分析和研究制定宏观调控政策提供支持。

国库管理制度从制定到现在已经走过十几个年头，现在已经基本与市场经济相适应，其成果还是非常值得肯定的。但是，国库管理制度的问题还有很多，需要我们不断去挖掘和改变，这样才能使这项制度一直保持活力。下一步我们应该在国库管理制度的规范化、高效透明等方面下功夫，建立具有中国特色的现代国库管理制度。

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