程 权

(重庆市大足区人民检察院，重庆402360)

一、派驻基层检察室职能配置的现状及运行中存在的问题分析

1.派驻基层检察室职能设置缺乏法律依据。在现有的基层司法机构体系中，有关基层人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确，有关基层人民法庭的制度依据，形成了较为系统的“宪法——法律——政策”的规范效力链条;有关公安派出所的制度依据，则是由法律、法规等规范文件不断加以巩固、细化。而关于派驻基层检察室的设置及职能仅见于最高人民检察院的内部文件，没有明确的法律依据。

2.派驻基层检察室职能配置过于宽泛。公安机关由于维护社会治安等工作需求，其工作重心就在基层，导致基层公安派出所人手充足、办公设施完善，有足够的条件和力量去行使各项职权;基层人民法庭的职责确定、任务明确，只负责一定范围内民商事案件，主要的案件审判任务还在基层法院。［1］从上述最高人民检察院以及海南省人民检察院出台的相关文件规定不难看出，派驻基层检察室的职责几乎覆盖基层检察院的全部职责，而从派驻基层检察室的机构设置、人员配备等实际情况来讲，要实现基层检察院的全部职责根本就不现实，这与设立派驻基层检察室的初衷背道而驰。

3.派驻基层检察室职责虚化或异化。实践探索中，由于没有明确的法律依据，各地检察室在开展工作过程中难以准确把握自身的定位，致使实践中派驻基层检察室出现两种不良倾向:一是职责虚化，部分派驻基层检察室职责工作只停留在增设机构上，把设置派出检察室作为解决干警职级待遇的手段，机构人员空挂。二是职责异化，在没有明确职能定位和硬性工作职责的情况下，目前大多数检察室只能开展法制宣传、犯罪预防、参与综治等一些软任务，或者协助党委政府处理一些检察职能以外的事情，并没有突出接待群众来信来访、协助查办职务犯罪、强化执法监督等职能，导致实践中检察室极易出现脱离法律监督职能工作越权或失职现象，甚至被异化为党委政府的一个职能部门，不能充分发挥其在基层法律监督的作用，把主要精力用在协助政府处理拆迁、土地征用纠纷等检察职能之外的工作上，充当了当地政府的一个职能部门。［2］

4.派驻基层检察室与内设机构职能关系不明确。派驻基层检察室与基层院内设机构目前主要存在两种关系:一种是下属关系，即检察室是基层检察院某一内设机构的派出机构，检察室的人员和业务都由该内设机构统一管理;另一种是并列关系，即检察室是基层院的内设机构之一，与其他内设机构平行。延伸法律监督触角，促进检力下沉，是整个检察机关的触角延伸和检力下沉，而非某一内设机构触角的延伸或检力下沉。因此，下属关系的检察室存在定位不准确，并列关系的检察室则具有较大的优势。［3］但在司法实践中，并列关系的检察室作为基层检察院的派出机构，在职能配置上与基层检察院内部其他派出机构之间的职责发生了重叠，导致检察室与基层检察院其他内设机构职能关系不明确，以至出现部门之间权限干涉、考核发生冲突等尴尬局面。

二、影响派驻基层检察室职能配置的因素

按照最高人民检察院制定的《条例》以及《指导意见》的规定，驻基层检察室检察室几乎要承担一个基层检察院的全部职责，而目前无论从人员配置还是经费保障，派驻基层检察室根本就无法履行上述规定的全部职责。因此，设置派驻基层检察室必须突出重点，因地制宜合理配置职能，在职能配置时应考虑以下因素:

1.检察机关自身的职权范围。检察室的职能配置必须考虑检察机关自身的职权范围。按照现行宪法和法律的规定，检察机关是国家的法律监督机关，其基本职能是依法独立行使检察权。具体包括两项主要职能:一是对诉讼活动的法律监督，其中，对刑事诉讼的法律监督包括立案监督、侦查监督、审判监督;对民事行政诉讼的法律监督包括对民事行政审判、执行等诉讼活动的监督。另一项职能是行使具体的办案职权，包括职务犯罪立案侦查、对刑事案件审查起诉、审查批准逮捕等，这些也都是行使法律监督权的具体方式。派驻基层检察室作为检察机关的派出机构，受基层检察院的领导，配置的职能必须立足于检察机关的基本职能来定位，不能越权行使其他国家机关的固有职能，代表派出院在基层履行各项法律监督职能，是检察机关法律监督工作向基层的延伸。

2.派出检察院各内设机构的职能分工。检察院各内设机构覆盖了检察职能的全部，在设置检察室职能时必须考虑检察室与派出检察院内设机构的职能分工要合理，避免互相推诿或相互争权。派驻基层检察室由于其不是一级检察机关，不应当享有完整的检察权，但其职权内容应具有复合性，不应是单纯某个检察机关职能部门的派出机构或职权机构，应包含检察机关的综合职能，又不能过宽过滥。

3.检察室可能获得的编制和人员安排。检察职能的实施要靠检察人员来完成，配置检察室的职能必须充分考虑该检察室可能获得的编制和人员安排问题，人员充足但职能过少或职能过多但人员不够都不利于检察工作的开展。

4.设置地区的司法需求。设置检察室的目的是通过检察职能的发挥服务基层经济建设、社会管理。不同地区有不同的司法需求，如农村职务犯罪较多的地方对预防和打击职务犯罪更加需求，社会治安混乱的地方对法制宣传教育更加需求。检察室职能的配置不应搞一刀切，应因地制宜、有所选择、有所侧重地配置。［4］

三、合理配置派驻基层检察室的职能

派驻基层检察室职能配置应坚持四个原则:一是不能泛化。不能要求检察室包览全部检察院的业务工作，批捕、公诉、自侦等检察核心职能一般不宜赋予检察室，核心职能以外的职能配置不应太广，应结合当地司法需求，立足检察职能，突出重点。二是不能搞一刀切。对检察室可以履行的职能进行界定，在此基础上要注重立足本地优势，根据检察室设立地的特殊需求，因地制宜发掘工作亮点，配置其他辅助职能，展现一定的地方特色。三是不能虚化，不能停留在简单的挂牌成立一个机构浅层面，应该赋予检察室一定的实际职权。四是不能异化。不能把主要精力用在协助政府处理拆迁、土地征用纠纷等检察职能之外的工作上，变相充当当地政府的一个职能部门，要充分发挥检察室在基层法律监督的作用。同时要合理界定派驻基层检察室与内设业务部门职能的关系。

检察院各内设机构覆盖了检察职能的全部，在设置检察室职能时必须考虑检察室与派出检察院内设机构的职能分工要合理，避免互相推诿或相互争权。正如有学者提出:赋予检察室的民行、侦监、监所、控申等职能，从性质上看并不需要一种完整的权能，而是在充分发挥检察室贴近基层、贴近群众优势的前提下的部分权能。［5］派驻基层检察室由于其不是一级检察机关，无论是人员配置还是各项基础设施保障等方面都不应当而且不可能赋予其完整的检察权，但其职权内容应具有复合性，不应是单纯某个检察机关职能部门的派出机构或职权机构，应包含检察机关的综合职能，是各项业务工作向基层的延伸。派驻基层检察室作为本院派出工作机构，受本院直接领导，对本院负责并报告工作，与内设各业务部门之间是协作与被协作关系。派驻基层检察室职能配置如下:

1.延伸查办和预防职务犯罪职能。(1)收集、发现职务犯罪案件线索。通过受理举报、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走访基层干部、群众等，及时发现基层组织人员职务犯罪案件线索，特别是在新农村建设中涉及土地征用、批租，征地补偿费用，政府专项资金拨付，优抚、扶贫、移民、救济款物的管理等环节出现的职务犯罪案件线索，以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、失职渎职给农民群众造成重大经济损失和侵犯人权造成严重后果的犯罪案件线索，将案件线索移送派出院职务犯罪侦查部门，并积极配合职务犯罪侦查部门依法查处职务犯罪案件。职务犯罪侦查部门应积极加强同派驻基层检察室的工作联系，在社区、乡镇等地开展举报宣传，搜集线索，广扩案源。(2)加强职务犯罪预防。积极争取党委政府支持，通过建立流动警示教育展览室、以案释法等形式，对基层干部普遍开展反腐倡廉教育，增强拒腐防变能力。针对投资大、群众关注的村镇工程项目建设，从招投标、资金到位等方面及时跟进教育、跟进监督，加强廉政警示，使工程建设与预防犯罪同步推进。深入驻镇、街国家机关、企事业单位以及村(居)民自治组织开展职务犯罪预防工作，督促乡镇政府和村委会公开工作程序和内容，及时向国家机关、企事业单位提出加强管理、健全机制、服务民生的检察建议，提供法律政策支持。协助预防涉农职务犯罪工作，推动健全职务犯罪预防网络，协助基层组织从源头上预防职务犯罪的发生。

2.延伸公诉、侦查监督职能。(1)参与刑事立案、侦查活动监督。积极配合侦查监督部门，加大对基层公安机关办理刑事案件的监督力度，重点监督应立案而不立案、不应立案而立案、滥用强制措施等违法犯罪行为，特别是对侵犯民营企业、农村组织和农民合法权益的犯罪案件，积极监督公安机关立案查处。(2)对检察机关决定不批准逮捕、不起诉的人员进行帮教。派驻基层检察室要全面掌握本辖区内因犯罪情节轻微而被检察机关适用宽严相济刑事政策而不批准逮捕、不起诉人员的基本情况，随时了解他们的思想和工作生活情况，针对具体情况有针对性地进行回访考察和跟踪帮教工作，使他们彻底远离犯罪。(3)参与轻微刑事案件和解。对因邻里纠纷、过失犯罪等原因导致的轻微刑事案件，积极配合侦查监督和公诉部门深入双方当事人所在单位、社区全方位调查了解情况，对和解的可能性进行初步预测，根据案情和调查了解的情况，对和解结果有可能发生信访进行预测、制定工作预案，进行必要的风险评估预警，有效预防涉检信访发生。通过辨法析理、分清责任、说服教育等措施，敦促犯罪嫌疑人认罪服法并向被害人真诚悔过;通过对被害人的谈话、劝说，淡化被害人的痛苦，积极促成双方当事人达成和解协议。(4)参与对未成年人案件开展社会调查。《刑事诉讼法》第二百六十八条的规定，“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查”。检察室应积极配合侦查监督部门、公诉部门，深入当地公安机关和村民委员会、社区居委会，了解未成年犯罪嫌疑人的日常表现、成长经历、家庭教育背景等情况，分析诱发他们走上违法犯罪道路的原因，对他们的社会危险性进行评估，尽可能地帮助他们重新回归家庭和社会，降低再次违法犯罪的可能性。

3.延伸民事行政检察监督职能。加强对人民法庭审判活动的监督，积极探索利用检察建议、纠正意见书的形式，对基层法庭的民事审判、调解、执行活动实行监督，收集乡镇人民法庭审判人员涉嫌职务犯罪的线索。协助民行检察部门，受理群众对民事、行政裁判及执行不服的申诉案件，配合民行检察部门对抗诉案件进行必要的调查，积极促成双方当事人和解，协助民行检察部门办理申诉问话记录、法律文书送达、预约当事人接受询问等工作。对判决裁定正确的案件，深入基层认真细致地做好释法说理和服判息诉工作。对工作中发现的损害国家社会利益的督促起诉案件线索，及时移送民行检察部门并协助开展民事督促起诉工作，配合办理民事督促起诉案件。加强民行检察职能的宣传，引导群众对民事行政诉讼环节中损害群众合法权益的案件，依法运用检察监督的手段来维护合法权益。

4.延伸刑罚执行监督职能。积极参与辖区乡镇监外执行罪犯的监督考察，督促落实监外执行罪犯登记分类、教育管理、考核奖惩等制度，配合监所检察部门，深入开展核查纠正监外执行罪犯脱管漏管专项行动。强化对社区矫正工作的监督，协助监所部门建立建全资料，促对矫正对象的登记分类、教育管理、考核奖惩等制度的落实;接受被矫正对象及其家属的控告，纠正不当的矫正执行行为，维护矫正对象的合法权益。配合监所检察部门加强对刑满释放、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利等五类人员的回访考察和帮教工作，帮助他们更好地融入社会。

5.延伸行政执法活动监督职能。积极开展对税务、工商、国土等基层组织行政执法活动的监督，确保严格依法办事。加强对不作为行政执法行为的监督纠正，扎实落实行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，加大对基层行政执法部门有案不立、放纵违法犯罪等问题的监督力度。加强对乱作为行政执法行为的监督纠正，针对基层群众争议大、反映强烈的经济纠纷，加强调查研究，注重从中发现违法犯罪的行政执法行为，监督纠正滥用行政执法权插手经济纠纷等违法行为，收集基层行政执法人员职务犯罪案件线索。加强对不公正、不规范行政执法行为的监督纠正，通过回访执法相对人等方式，及时发现并依法监督纠正执法行为不公正、不规范的问题。

6.延伸控告申诉检察职能。积极开展法制宣传教育和检察职能宣传工作，坚持贴近基层现实、适应群众需求，开展送法下乡、送法进企业、送法进社区活动，利用两会之机向人大代表、政协委员通报派驻基层检察室工作情况，定期将派驻基层检察室有关规章制度，在检察室办公场所张贴，通过报刊、网络、广播等媒体广泛进行宣传，利用宣传标语、宣传页、版面深入乡镇进行宣传，介绍检察室的职能、受案范围、工作程序，扩大社会影响。密切与基层社会治安综合治理中心的联系和配合，及时掌握涉检信访动态。充分发挥派驻基层检察室的“窗口”作用，参与检察环节社会治安综合治理，做好矛盾纠纷排查化解工作。对群众提出的控告、举报和申诉，属于检察机关管辖的，及时受理，并经过梳理后向控申、民行等相关部门进行移送，督促办理，对群众提出的不当诉求，认真做好政策解读、法理解释、疑问解答工作，指明解决问题的法律途径，努力化解矛盾纠纷;不属于检察机关管辖的，依法移送其他部门，对应由公安机关、法院行使管辖权的进行跟踪监督。

［1］郭 军.关于基层检察室职能定位的思考［EB/OL］，http：//www.wuxibh.jcy.gov.cn/shownews.asp?newsid=4151，2011-11-14.

［2］卢金增，石 青.避免三种倾向推动检力下沉［N］.检察日报，2011-08-29.

［3］张 序，白春安.以检察室为载体延伸检察机关法律监督职能问题的思考［J］.法学杂志，2012(3).

［4］李 铭.乡镇检察室职能的合理定位［N］.海南日报，2009-01-13.

［5］邵长生.重构乡镇检察室［J］.人民检察，2009(2).