(中国人民大学新闻学院 北京 100872)

2011年，文化部、财政部在启动国家公共文化服务体系示范区创建工作的同时，国家公共文化服务体系示范项目创建工作同步部署。与示范区创建不同，示范项目不要求创建单位全面达标，没有明确具体的创建标准和验收标准，而是鼓励各地发挥既有优势，在公共文化服务体系某一方面、某一构成要素上培育具有创新性、带动性、导向性、科学性的项目，力求重点突破，为完善公共文化服务体系的构成要素、组成方面提供实践示范和制度建设经验，以点带面整体推进公共文化服务体系建设。〔1〕公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，也是其中标准化、体系化较为完备的服务领域，因此成为示范项目开展创建工作的首选。第一批47个国家公共文化服务体系示范项目中直接以公共图书馆为对象的有4个:浙江省嘉兴市的“城乡一体化公共图书馆服务体系建设”、重庆市大渡口区的“文化馆和图书馆总分馆制”、陕西省铜川市的“公共图书馆服务体系一体化建设”、新疆维吾尔自治区克拉玛依市的“图书馆联建、共享一体化服务体系”等。另外有4个项目依托公共图书馆开展公共文化服务体系建设:湖北省荆州市的“小太阳读书节暨全民阅读活动”、湖南省衡阳市的“公共文化服务进社区活动”、广东省佛山市的“南海区县域公共文化服务体系建设工程”、四川省攀枝花市的“大地书香新农村家园工程”等。〔2〕上述项目涵盖了基层公共图书馆基础建设、公共图书馆总分馆体制创新和公共图书馆主导的全民阅读活动三种类型。〔3〕经过两年的创建，公共图书馆事业在设施建设、资源建设、经费保障、人才保障、管理体制等方面取得了不同程度的成效，但也存在一定的局限，成绩和问题都为公共图书馆事业未来发展提供了借鉴，拓展了思路。

1 公共图书馆项目创建成果

2013年5月，国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作领导小组办公室在北京组织对第一批示范项目进行评审，47个申报项目中的45个通过评审，公共图书馆项目全部通过，其中，浙江省嘉兴市“城乡一体化公共图书馆服务体系建设”、重庆市大渡口区“文化馆和图书馆总分馆制”、广东省佛山市“南海区县域公共文化服务体系建设工程”被评为优秀。〔4〕示范项目创建工作在基层公共图书馆基础设施建设、公共图书馆总分馆体制探索与实践和公共图书馆主导的全民阅读活动方面取得了实际效果，加快解决了制约当前公共图书馆科学发展的突出矛盾和问题，提高了工作的科学化水平。

1．1 基层公共图书馆基础设施建设得到加强

示范项目创建促进了各地掀起公共图书馆建设达标升级的热潮，积极落实《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》，对县以上设施不达标的图书馆(室)进行新建和改扩建，另一方面，中等城市图书馆、乡镇(街道)和村(社区)基层图书馆与服务网点建设得到扶持，带动基层公共图书馆设置率显著提高。佛山市南海区文化馆、图书馆均成为国家一级馆，全区8个镇(街道)文化站均为省特级文化站，其中4个是省百佳文化站，各镇(街道)文化站设置率达100%，在全区278个村居实现文化活动中心全覆盖。〔5〕衡阳市街道文化站、社区文化中心实现了全覆盖，街道文化站按照“三室一厅一房”标准建设，即有图书阅览室、培训教室、文化信息资源共享服务室、多功能活动厅和办公用房，社区文化活动中心标准为“二室一场三配套”，即面积不少于100平方米文化娱乐室、图书阅览室，不少于200平方米的室外文化活动广场，设备、队伍、活动三配套。〔6〕攀枝花市“大地书香”项目在全市每个乡镇建设了一个面积不少于50平方米，每个村建设了一个面积不少于30平方米的图书室，实现了每个乡(镇)、村(社区)都有自己的现代化图书室的创建目标。〔7〕

1．2 公共图书馆总分馆体制得到充分发展

示范项目创建过程中，各地公共图书馆因地制宜地探索形式多样的总分馆服务，形成统一的机构标识，统一的业务规范，建立便捷的通借通还文献分拣传递物流体系，有效提升了区域内公共图书馆系统的整体形象和服务能力。嘉兴市城乡一体化公共图书馆服务体系项目有效进行了“纵向延伸”和“横向拓展”。〔8〕在“纵向延伸”方面，全市五县二区已建成“政府主导，统筹规划，多级投入，分层管理，业务规范，技术外包，资源共享”的村(社区)图书分馆72个，均实现一卡通行、通借通还;在“横向拓展”方面，通过嘉兴数字图书馆建立了全市数字资源的共同采购、共同建设、共享利用的联盟体制，基本形成了集中采购为主，分散采购为辅的数字资源采购机制，通过统一的服务平台面向地区所有用户提供数字文献资源服务，这一平台同时结合了文献传递(馆际互借)、参考咨询等服务方式。经过两年的创建，公共图书馆的有效受益人群和有效到访人次均比项目创建前提高了40%以上。大渡口区创新提出“文化馆图书馆总分馆制”管理模式，坚持统一规划、统一标识、统一配置、统一验收的原则，按照“一个总馆+多个分馆+若干服务点”的模式，全面建设区、镇街、村(社区)三级公共文化设施，强化了文图总馆的引领作用，有效解决了总分馆之间管理缺位、各自为政的问题，一定程度打破了西部地区传统的行政、经费和人员管理机制，形成了“一级财政、双重管理、一体化建设”的大渡口总分馆制模式，开创了推行文图两馆总分馆制之先河，为西部地区乃至全国提供样板和范例。克拉玛依市公共图书馆联建、共享一体化服务体系项目，在全市范围内推行文献资源整合和通借通还服务，老百姓利用图书馆资源与服务的积极性明显提高，大大提高了全市各馆馆藏文献利用率。2012年全市公共图书馆接待读者达24．8万人次，比2011年增加了37．7%，累计办理各类借阅证33107人，办证率接近全市总人口的10%。

1．3 公共图书馆主导的全民阅读方式得到进一步拓展

在依托公共图书馆资源，开展全民阅读方面，荆州市贯彻“全民参与”的理念，有效解决了类似荆州这样的中小城市图书服务供给问题。荆州市通过变网点自建为网点共建，实现了公共文化服务网点全覆盖，通过变人员输出为培养人员，实现了全民阅读活动的常态化，通过变资源独享为资源共享，实现了公共文化资源效益的最大化，服务对象也从创建之前活动主要针对全市在校中小学生群体，拓展为创建之后以全社会市民，“读书节”年参与人次已近20万，有力地促进了中小城市全民阅读活动的开展。

2 示范项目创建与公共图书馆发展

经过两年的创建周期，示范项目创建城市分别在公共图书馆事业发展中涉及的设施网络建设、资源建设、经费保障、人才保障、管理体制等方面进行了有益的尝试，在促进公共图书馆健康良性发展方面取得了显著的成效。

2．1 公共图书馆设施网络布局更加合理

服务网络全覆盖是实现和保障公共图书馆服务公益性、基本性、均等性和便利性的基本前提，〔9〕公共图书馆项目通过建设覆盖全社会的公共图书馆设施网络，实现了图书馆公益性服务的广覆盖、高效能。嘉兴市多级政府共同建设图书馆总分馆服务体系，打破了一级政府基本建设一个图书馆的现行模式，在总分馆服务体系中确立了中心图书馆的地位和功能定位，打破了现行图书馆各自为政的现状，建立了有效的公共图书馆服务体系。公共图书馆的覆盖人口从2010年5．8万人/馆，提高到当前的3．3万人/馆(国内平均47万人/馆)，接近发达国家的覆盖水准。

2．2 资源整合能力进一步加强

广义的公共图书馆服务资源指在开展服务过程中所拥有的物力、财力、人力等各种物质要素，主要包含了硬件资源、人力资源、文献资源和经费资源。示范项目创建不仅促进公共图书馆文献资源整合，实现了统一采购、联合编目，建立了便捷的通借通还文献分拣传递物流体系。铜川市以市图书馆为龙头，以县区图书馆为依托，成立了联合编目和物流配送两个中心，形成了跨层级、跨地域、跨行业的图书馆一体化服务体系，实现图书资源的无障碍流通，将分散、孤岛式的公共图书馆建设成为一个上下贯通、广泛互联、功能强大的统一服务体系，从而建立区域性文献资源与服务共建共享的新机制，实现资源的无障碍利用，初步建成了覆盖城乡的公共图书馆服务网络。示范项目创建，还推动了有条件的地区实现硬件、人力、文献和经费等资源在更大范围上的整合，跨系统共享。克拉玛依市将公共图书馆、企业图书室、中小学图书室及街道社区图书室都纳入了联建共享范畴，构建了一个以跨地区、跨行业、跨系统为基本特点的联建共享一体化新型公共图书馆服务体系，对其他地区解决行政分级管理现状与公共文化资源整合利用需求之间的矛盾具有一定的参考价值和示范作用，便于西部地区各中小型图书馆的资源整合和共享，也利于自身的发展和壮大。

2．3 经费保障机制初步建立

通过示范项目创建，公共图书馆不仅经费投入大幅提升，而且纳入经常性财政预算，初步建立了公共图书馆运营经费保障机制。大渡口区建立了长效稳定的投入机制，将公共文化设施运行管理经费纳入年初预算，区财政每年设立1000万元宣传文化发展基金用于公共文化事业建设与发展，并按照国家标准将“两馆一站一中心”免费开放经费100%落实到位。佛山市南海区下发了《关于开展2012年南海区图书进基层补贴工作的通知》，文化消费补贴以每年2000万的财政资金补贴高雅艺术进剧场、图书进基层、电影进社区、社区文化活动、文化景点门票，获得群众好评。攀枝花市“大地书香新农村家园工程”将经费定为市、县(区)两级财政各出资50%，每个图书室每年的日常经费及辅导员每月的工作补贴纳入财政预算。衡阳市在资金管理方式上进行创新，采取以奖代拨的方式对每个建成达标的社区文化活动中心补助5万元，湖南省文化厅也分期分批对建成达标的街道(社区)文化中心拨付配套设备费，市文化局对城区活动进行考核，对优秀、合格者给予奖励。〔10〕荆州市图书馆争取企业资金支持，建立鼓励社会资金支持“小太阳读书节暨全民阅读活动”的政策机制，通过市场运行，读书节活动可持续开展。〔11〕在鼓励社会资本进入公共图书馆领域、市场化运作放大公共服务效益方面，荆州市做出了有益的尝试。

2．4 人才队伍进一步稳定和提升

与经费相比，人才保障是一个更为复杂的问题。抓住示范项目创建的机遇，各地落实《乡镇文化站管理办法》等有关要求，增加人员编制，稳定基层公共图书馆队伍。攀枝花市解决了46个文化专干的编制、352个村文化辅导员的待遇，在大学生村官中招募了482个文化辅导员。大渡口区以示范项目创建为契机，增编进人，每个街道分馆按照4名文化专干、每个镇分馆按照3名文化专干标准予以配备，全部实现公开招考。在人员管理方式上，推行分馆业务副馆长派驻制，坚持“统一调配、集中作战、分散辅导”的原则，由文图总馆选派12名业务骨干到各分馆担任业务副馆长，全权负责指导分馆开展文化工作，有效实现了总分馆之间业务工作垂直管理，解决了镇街分馆无人管、无专业人员管的问题，提高了分馆业务水平，促进了镇街分馆建得起、转得动、用得好。与增加编制相比，加强对现有人才的管理和培训对于大多数示范项目创建单位来说，更为实际。铜川市基层工作人员每半年到上级馆接受一次业务培训，市、区县图书馆派业务骨干定期到基层进行巡回驻点，指导开展服务，并组织人员赴南京金陵图书馆、苏州图书馆、嘉兴图书馆实地考察，学习总分馆办馆经验，举办通借通还、集中编目等专题培训班5期，培训952人次。克拉玛依市图书馆对所有图书管理员进行了业务培训，使街道、社区图书管理水平明显提高。通过加强管理和培训，基层公共图书馆从业人员素质进一步提升，为开展服务提供了保障。

2．5 管理体制机制创新

在示范项目创建过程中，公共图书馆在绩效评估体系、需求反馈机制、服务规范化标准化建设方面进行了积极探索。攀枝花市通过建立智能化综合管理服务平台，让乡村图书室实现“图书编目、规范入库、远程监控、分级预警、一次规划、分期实施、发挥作用、全民受益”。这套系统全程记录各图书室的运行情况，以此并作为对图书室年度考核的依据之一。佛山市南海区按“需求决定服务”原则，制定试行《南海区文化消费补贴实施意见》，采取补贴文化服务提供商的方式，在村居和工业园区文化活动、图书订阅等方面对居民文化消费进行补助，公共文化服务“丰俭由人”，成为文化惠民工作的重大突破。铜川市统一公共图书馆标牌标识，规范联合馆名称，为各联合馆统一制作了门头牌匾和项目创建简介、分布示意图、宣传牌等，统一服务标准，规范了馆舍陈设、开放时间、工作流程等。

3 仍待解决的问题

总结第一批示范项目在促进公共图书馆发展所取得成绩的同时，还应该看到，一些制约公共图书馆发展的突出矛盾和问题没有得到妥善的解决，公共图书馆作为基层公共文化服务体系重要阵地的职能作用没有得到充分发挥，如政策法规不健全、资金挤占挪用、资源交叉重复、人才队伍不健全、专业化管理程度不高、基层服务不到位等，这些问题的根源很大程度上在于各地没有很好地抓住示范项目创建的契机，对创建工作与公共图书馆发展的关系认识不到位，以及缺乏推动政府职能转变和公共文化机构改革创新的勇气和动力。

3．1 对示范项目创建契机认识不到位

示范项目创建与示范区创建一样，是“十二五”时期推进公共文化服务体系建设，促进文化大发展大繁荣的一个重大举措，党的十七届六中全会决议明确提出“推进国家公共文化服务体系示范区创建”，示范项目创建与示范区创建同步部署、同步推进，示范项目是示范区创建的“蓄水池”，在推动地方加强公共文化服务体系建设、满足文化民生方面，具有同等重要的意义。部分创建单位没有充分认识到示范项目创建工作的重要作用，没有把握好这一推动当地公共文化服务体系发展的重要抓手，创建工作只局限在当地文化行政部门，没有引起党委政府的重视，没有形成各部门协同作战的合力，创建工作仍然是文化部门一家在唱“独角戏”，困扰公共图书馆的布局不合理、编制不足、经费匮乏等问题悬而未决。

3．2 对示范项目性质特点认识不明确

示范项目创建与示范区创建最大的区别在于，没有创建标准的“硬杠杠”，只提出“创新性、带动性、导向性、科学性”的总体要求，鼓励结合自身特点，在公共文化服务体系某一方面、某一构成要素进行创新。在创建过程中，创建单位没有充分认识到示范项目这一性质特点，思路没有打开，束手束脚，改革只局限在公共图书馆系统甚至单个图书馆，创新的“火花”一闪就湮灭了，如创建中出现的衡阳市的社会力量参与、攀枝花市的绩效评估体系、佛山市南海区的需求反馈机制建设等，这些代表公共图书馆发展方向的创新点如果能深入挖掘，进而形成可以推广的经验，将加快推进公共图书馆领域的改革发展。

3．3 缺乏长效机制建设

示范项目创建实行动态管理，两年的创建周期结束后，如何进一步巩固成果，扩大优势，需要稳定的政策和长效机制。创建工作鼓励有条件的项目开展公共文化服务体系制度设计研究工作，结合创建实际进行顶层设计和理论研究，从而形成政策文件，建立长效机制。公共图书馆作为公共文化服务体系中标准化、体系化较为完备的服务领域，国外有不少成熟的经验可供借鉴，国内在实践中也逐步探索出各具特色的发展模式，但是像嘉兴市的总分馆制这样具有成型配套的机制政策、可推广性强的典型却不多。缺乏长效机制和配套政策，特别是经费、人才保障这样的“硬性”政策，公共图书馆领域的建设只能长期徘徊在水平重复建设的层面，更不用说带动当地公共文化服务体系建设了。

3．4 标准化规范化建设能力不足

在创建过程中，对既有标准的消化吸收、并结合当地实际贯彻落实，从而提升公共图书馆服务效能，是体现示范项目导向性和科学性的重要方面。近年来，文化部相继出台了涉及公共图书馆建设和服务的标准规划，但第一批示范项目鲜见对标准规划的制订，特别是涉及公共图书馆设施标准、服务标准、资源标准等核心指标，8个项目中公共图书馆标准化建设基本停留在规范服务流程等业务层面，在标准化建设方面普遍意识淡薄、能力不足。

4 几点启示

第一批示范项目创建工作告一段落，创建工作中体现出公共图书馆在公共文化服务体系建设新形势下面临的新问题，出现的新趋势，为第二批示范项目以及其他地区以公共图书馆为依托开展公共文化服务体系建设提供了有益的借鉴和启示。

4．1 政府主导是加快公共图书馆发展的重要保证

示范项目创建工作引起了各地党委政府对公共文化服务体系建设的高度重视，47个示范项目创建地均成立了创建工作领导小组，其中有35个示范项目由市长或分管副市长担任组长，衡阳市把示范项目列入“政府年度实事工程”，嘉兴市将创建工作纳入了对下级政府和部门目标责任制考核，推动创建任务落实。各级政府的重视对于规划、设计和建设城乡公共图书馆的服务网络，统筹配置公共图书馆的各类资源，具有决定性作用。创建示范项目和创建示范区一样，将实行动态管理，定期对获得示范项目称号的地区进行检查，不合格者将取消示范项目称号，这一方式，将从一定程度上督促地方政府加强对公共文化服务体系建设的重视，充分发挥主导作用，但公共图书馆的长效发展还应该依靠制度建设。

4．2 建立经费保障长效机制是根本保障

文化部、财政部2011年启动的免费开放工作，在全国范围内为基层公共图书馆运行初步建立了经费保障机制，但公共图书馆经费保障的责任主体仍然是地方政府，公共图书馆长期健康的发展需要各级政府持续稳定的投入。第一批示范项目除克拉玛依市之外，攀枝花和铜川仅仅是将服务体系末端运行的部分经费纳人财政预算，而衡阳则尚未纳入财政预算，这些缺欠，对于示范项目成果的可持续性不能不说存有隐患。公共图书馆经费长效机制的建立，应在科学测算与当地经济社会发展水平相适应、满足图书馆正常运转的经费总量基础上，明确各级政府投入比例和增长幅度。

4．3 加强人才队伍建设是提升服务水平的关键

决定公共图书馆服务水平的关键因素不仅仅是技术和资源，还包括公共图书馆从业人员的素质和能力，公共图书馆的发展离不开基层队伍建设。加强人才队伍建设应通过增加编制和待遇稳定基层从业人员队伍，并通过建立从业人员资格认证和开展全员培训优化人员结构。公共图书馆工作人员数量以所在区域服务人口数为依据，每服务人口10000人-25000人应配备1名工作人员，〔12〕按照这一标准，大部分基层公共图书馆都面临编制不足的问题，第一批示范项目中除攀枝花市和大渡口区着力解决人员编制外，大多通过增加志愿者招募来弥补数量不足，或通过增加培训机会提升服务质量。2010年，文化部启动了为期五年的全国基层文化队伍培训工作，2013年，又开展了“文化志愿者基层服务年”活动，公共图书馆应抓住机遇，制订队伍建设计划，积极开展全员培训和有针对性的岗位培训，同时引入社会力量，扩大文化志愿者队伍并充分发挥志愿者的作用。

4．4 加强标准体系建设有助于提升服务效能

对公共图书馆来说，服务效能指公共图书馆投入的各项资源在满足读者和用户需求中体现的能力和效率。而推动公共图书馆标准体系建设是提升服务效能的保障，这个标准体系建设包括设施的标准化、资源的标准化和服务的标准化。资源的标准化在国内外已有公认的标准，加强设施和服务的标准化建设近年来业界普遍关注。在第一批示范项目创建过程中，2012年，《公共图书馆服务规范》(以下简称《规范》)正式发布，明确提出了“公共图书馆设置布局应遵循普遍均等的原则，选址要考虑服务半径、服务人口等因素”，这就要求公共图书馆探索建立科学合理的设施服务半径、覆盖面积指标。《规范》还提出“公共图书馆的基本服务是保障和满足公众的基本文化需求的服务，包括为读者免费提供多语种、多种载体的文献的借阅服务和一般性的咨询服务，组织各类读者活动以及其他公益性服务”，另外，在免费开放环境下，建立与公共图书馆职能任务相适应的基本文化服务内容和方式，提升服务能力成为迫切需求，〔13〕这就要求公共图书馆在免费开放环境中科学合理地界定与当地经济社会发展水平相适应的、与公共图书馆性质功能相吻合的基本服务的内容与范围。〔14〕评价公共图书馆服务效能，还应该特别关注四大核心指标:以有效持证读者为核心的目标人群覆盖率、外借率、到馆率和网站点击率，这些指标对于建立公共图书馆绩效评估制度具有重要参考价值。

1．国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作方案．〔2012-09-07〕．http://www．ccnt．gov．cn/sjzznew2011/shwhs/shwhs_ggwhfwtxjs/201111/W020111128545013092431．doc

2．创建国家公共文化服务体系示范项目评审材料．文化部公共文化司，2011．3

3．李国新．示范区(项目)创建与公共图书馆发展．中国图书馆学报，2012，28(199):4-11

4．国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作领导小组关于公示第一批创建国家公共文化服务体系示范项目验收结果的公告．〔2013-07-18〕．http://www．ccnt．gov．cn/sjzz/shwhs_sjzz/shwhs_ggwhfwtxjs/201307/t20130718_353386．htm

5．第一批创建国家公共文化示范项目验收工作材料(东部卷)．文化部公共文化司，2013．5

6，11．第一批创建国家公共文化示范项目验收工作材料(中部卷)．文化部公共文化司，2013．5

7．第一批创建国家公共文化示范项目验收工作材料(西部卷)．文化部公共文化司，2013．5

8．李超平．嘉兴模式的延伸与深化:从总分馆体系到图书馆服务体系．中国图书馆学报，2012，38(199):12-18

9．周和平．以免费开放为契机全面提升我国图书馆公益性服务水平．中国图书馆学报，2011，37(193):4-9

10．刘忠平．“公共文化服务进社区”推动图书馆服务体系建设．图书馆建设，2012(10):8-10

12．公共图书馆服务规范．GB/T28220-2011

13．关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放工作的意见．〔2011-01-26〕．http://www．gov．cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021．htm

14．李国新．“十二五”时期公共图书馆事业的发展机遇．图书馆建设，2011(10):2-11