■本刊见习记者 方 骏

“广州‘积分入学’的条件太高，名额又少，小孩上学的问题解决不了。”说这话的是宁国人孔卫新，他和妻子在广州摸爬滚打了十年。眼看儿子明年就到了上小学的年龄，两口子下定决心，“回宁国去”。

为了吸引更多的“孔卫新”回乡，这座皖南小城正谋划着新型城镇化的大文章。用宁国市常务副市长刘发明的话说，就是要发展产业、美化环境，把更多的人“引回来”、“留下来”。

在一个山区县市推进城镇化，地形地貌的限制自不必说。而在当地官员看来，更为棘手的是建设用地的困局如何破解？民间资本的活水如何引入？以人为本的宗旨又如何彰显？

“腾笼换鸟”筹土地

今年7月，安徽省统筹土地使用制度改革现场会开到了宁国市山门村。在宅基地退出等方面的突出业绩，让这个盛产石灰石的小山村更加远近闻名。

在山门村边的一处空地上，农房被拆除的痕迹还很清晰，砖块、石头和一些木料零散地堆放在空地的周围。可以看出，这块地被刚刚翻过，裸露着新土。“这个地方原先是山门村31、32村民组农民的宅基地，现在村民已经搬离。”当地村民说：“山门村共有65户村民有偿退出了原有的宅基地，其中36户被重新集中安置，29户被货币安置。”

距离山门村不远就有一处集中安置退出宅基地农民的新小区。在新小区里，不少农民正在忙着建新房。退出宅基地之后，他们拿到了政府和街道给予的补助。对于法定范围内的面积，每亩补助4万元至6万元；超出部分，按照每亩2万元至3万元予以补助。

据宁国市国土部门介绍，在城乡建设用地增减挂钩政策指导下，退出来的宅基地复垦为耕地之后，可为山门村新增45亩建设用地指标。用这种“腾笼换鸟”的方式，宁国已经为宁宣高速等重点项目建设提供耕地占补平衡指标150余公顷，有效缓解了城市建设所需用地指标的压力。

来自国土部门的调查报告显示，宁国农村现阶段闲置宅基地面积2200余亩。对于山多地少、耕地不足、人员大多外出务工而大量宅基地闲置的宁国来说，“增减挂”所释放的土地指标将“非常可观”。

“‘增减挂’是我们解决土地困局的主渠道。”但在刘发明看来，这条渠道正“越走越窄”。

一方面，宁国素有“八山一水半分田，半分道路和庄园”之称，农村建设用地存量有限。另一方面，与其他山区县市不同，宁国农民收入水平相对较高，建房的投入相对较大，高额的拆迁成本常常让开发者直呼“拆不起”。此外，“增减挂”实施起来要走一套严格而复杂的法定程序。从最开始的省里下计划、各地上报实施方案，到最终释放用地指标，“最短也要一年左右”。

一位国土部门官员告诉《决策》，“下一步可能要提高宅基地退出补偿标准，同时鼓励农村人口向中心村定居点集中，使土地使用进一步集约化。”

根据《城乡规划法》，宁国市将农民在自留地上建房也纳入规划。从今年开始，全市规划区、核心区内不再批准新建、改建和扩建农民个人住宅，一律实行公寓房安置。

千方百计建“通道”

近年来，宁国城镇化率由2004年的46.5%提高到2013年的53.5%，预计2020年末将达到70%左右。为保障城镇化建设的顺利推进，政府需要对居民住房、医疗、教育和公共设施等方面进行大量的投资。那么钱从何来？

新型城镇化本来是为了老百姓幸福，不要违背这个初衷。

分税制改革后，地方政府基本形成了预算内税收收入、土地财政收入以及投融资平台向银行贷款等多种融资格局。由于我国税收制度短期难以调整，每年的税收收入有限，很难满足未来城镇化发展的融资需求，因而地方政府更多是通过后两者来解决城镇化融资缺口问题。

然而，即便是在以往房地产做得比较好的时候，宁国一年的土地出让金也只有十亿左右。“宁国‘土地财政’占比并不高。”刘发明告诉《决策》。

另一方面，随着近年来国家对政府债务把控逐渐加强，今年宁国市国投公司首次获准发行的13亿城投债也将用于改善政府债务结构，而不是投入新项目建设上。

“我们这两年在城市发展上主要是探索了多元化投入机制，向市场融资。”刘发明说。

在宁国市新型城镇化推进过程中，凤形文化商务区的开发建设是一部重头戏。这个总投资超过60亿、占地3600余亩的“重点工程”采用的是土地一级市场开发的模式。政府先通过出让一定区域的土地开发权与市场化力量的公司合作，利用企业投资完成土地收储、房屋拆迁和基础设施建设，再将净地拿来公开招拍挂，最后与企业进行溢价分成。

据悉，这种“不会增加政府债务”的融资方式将会在宁国今后的城市建设中广为使用。但是在一些公益性建设项目上，追逐土地预期的商业公司往往“兴趣不大”。为了吸引企业投资，宁国市政府尝试把这些工程与周边有开发价值的土地整体包装成一个项目，推向社会公开竞争，“谁竞争到开发权，谁跟政府合作。”

除了继续做土地的文章，宁国市还通过多元化融资方式，建立了一批与企业合资合作项目。比如2007年成立的宁国市水务有限公司，就是由深圳市水务投资公司以TOT（转让-运营-转让）方式投资运作的。依托深圳水务雄厚的资金实力和优秀的技术团队，水厂净水设施等“技术活”都交给企业来做，地方政府只负责管道建设，收取租赁费。这种政府在城市建设领域购买服务的模式，既可以保证老百姓喝上安全水，又节约了政府的资金投入。

而在城市绿化领域引入民间资本的策略则更加巧妙。

宁国港口园区直通高速出入口的快速通道汪溪段全长5.5公里，宽阔的路面两旁满是绿色，而这些“行道树”的特殊之处在于，它们并非终身在原地“站岗”。

据承包部分路段绿化施工的某苗木公司负责人介绍，他们被允许在道路两边指定范围内免费植树，在保证绿化标准的前提下每年可以取走一部分树苗作为收益。这样既达到了绿化效果，又省下了一笔不菲的绿化资金。

“民间资本进入城市建设，必须要找到一条合法、合适的通道。”刘发明说。随着近年来中央逐渐放开民间资本准入范围，民间资本在基础设施建设、城市信息化改造、产城融合等领域的“赚钱”机会将越来越多。

产城融合为民生

宁国市连续4年被评为全国“十佳‘两型’（资源节约型、环境友好型）中小城市”，在当地官员看来，这是这座工业强县的“金字招牌”，说明宁国在发展经济、建设城市的同时，没有以牺牲环境为代价，反过来经济发展也为继续保护环境、利用自然资源创造了条件。

在城市建设中，宁国与一般县城比规模、比体量，与大中城市比特色、比品位。“宁国城市发展接下来就按照产城一体化的要求，为产业发展提供更好的投资环境、生活配套。产业发展也会吸纳就业人群，促进城市的建设发展。”

2013年3月，经国务院批准，宁国经济技术开发区正式升格为国家级，成为安徽省首个县域国家级开发区，现建成面积达16平方公里，入驻企业近1200家。目前，国家级开发区正按照“产业集聚、特色鲜明”的要求，加快建设电子信息、汽车零部件及装备制造、现代农业及食品医药、现代商贸物流和总部经济5大专业特色园区，致力打造产城融合的工业新城、城市新区。

近年来，开发区在转型升级中按照“工业化与城镇化同步，园区建设与城市发展并重”的发展理念，积极推进产城一体化建设，并先后投资建设了开发区小学、幼儿园、松岭人才社区、标准化厂房、南山农贸市场、汪溪水厂、南山公园、龙潭公园等一系列综合配套设施。

孔卫新的外甥黄伟中专毕业之后就去了苏州闯荡。也许是受到舅舅经历的触动，中秋节过后，黄伟没有回苏州。拥有电焊一技之长的他被亲戚介绍到开发区一家制造企业。

在黄伟看来，白天热火朝天的工厂到了晚上还是略显冷清。“在苏州那边晚上在外面能玩得很晚，但是在这里七八点就想睡觉了。

黄伟可能不知道，在政府规划下，未来在开发区还将建设康乐健身会所等一系列园区配套服务业项目，力争将开发区建设成为工业、商业、教育、娱乐等多位一体的工业新城、城市新区，弥补产业新城的现代服务业“短板”。

“新型城镇化不能单独是卖房子给人来住，它应该从经济、社会、生态等方面来综合规划、统筹推进，这个城市才有生命力。”刘发明告诉《决策》，“新型城镇化不能是简单地多占地、多建房子，它一定是一篇以人为本的、生态文明的、资源集约的大文章。”