赵晓

当前，中国农村土地制度的改革可能会加速推进。

但每一步改革，都正面对难以解开的症结，能否对症下药？

近日，国土资源部对黑龙江省土地管理制度改革情况进行了调研。在“稳增长”再次被强调的大背景下，此番调研预示着中国农村土地制度的改革可能会加速推进。那么，我国土地制度改革的问题到底在哪里？我们从三个着力点来看。

农村建设用地的症结

可能大家最关注的还是农村的建设用地。主流观点是允许农村集体土地与国有土地平等进入市场流通，即允许农村非农建设用地直接入市。这一顶层设计一方面给农民大幅增加财产性收入提供了可能，另一方面也给未来的城市房地产拓展，甚至是农村房地产市场的启动提供了无限的想象空间。

典型案例是2013年12月20日，深圳市敲响了农村集体土地直接入市的第一槌，一块1.45万平方米的集体经营性建设用地以1.16亿元的挂牌底价成功转化为工业用地。虽然此举被誉为是继1987年深圳首创国有土地拍卖后的又一次历史性改革破冰之举，但距离大家预想中的农地“直接入市”、“同地同价”还是有很大差距的。第一，“直接入市”的仅限于农村集体经营性建设用地，也就是早先的乡镇企业用地，宅基地和农村其他非农土地并不包括在内；第二，“入市”后仅转化为工业用地，想一步到位直接转为商业或住宅用地基本没有可能；第三，“涨价要归公”，收益的70%归政府，仅有30%归村集体。因此，从短期来看此举仍会只停留在个案层面。

宅基地症结

农村宅基地的最大问题是土地浪费，比如“建新不拆旧”问题、农村老旧住房闲置引发的“空心村”问题。其改革重点应该是保障农户的宅基地用益物权，推进农民住房财产权的抵押、担保和转让。但现实的困境是，其住房和宅基地都不能转让给城镇居民，甚至不能转让给外村村民，这就使得农村宅基地缺乏有效的价格形成机制。

解决这一问题的政府思路是宅基地置换，将农村特别是偏远农村的闲置宅基地货币化。但是，这很容易带来一个新问题，就是在“土地财政”的压力下，面对日渐枯竭的城市用地建设指标，各地方政府明里暗里与民争利，导致很多农村“被转移”、“被集中”，城镇化有了保障，而农民的利益却受到侵害。

农用地流转症结

政府最关心的还是农用地的流转问题，希望在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，通过土地确权赋能，给予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权能。这样，承包制就演化为了永佃制，而且所有权、承包权和经营权的三权分离，使得土地流转成为可能。政府希望通过土地流转把耕地向龙头企业、种粮大户、农业合作社等新型农业经营主体集中，以提高农业的产业化经营和农业种植的技术投入。

但是，在实践中却出现了如下四个问题：第一，我国农村土地属于农民集体所有，但“集体”是一个非常模糊的概念，出于政绩的需要，政府部门和少数村干部往往就代表了集体；第二，当前把农地集中起来搞种植业、养殖业，甚至是旅游农业的现象也很普遍，直接威胁我国的粮食安全；第三，从世界经验看，未来应该还是以家庭农场为主，而资本下乡组建的专业公司动不动就集中几千甚至上万亩的土地，其经济合理性和社会合理性还有待验证；第四，进城农民工缺乏有效的农地“退出权”和合理的退出补偿机制，想种地的真农民只能从“假农民”手中高价租用土地。

与此同时，农村土地制度改革的讨论更多只停留在政府部门和专家学者之间，其改革的最大利益相关者却没有给予太多的重视和发言权，这是土地制度改革当中最不应该忽视的问题。

土地问题，既涉及效率，又涉及公平。土地问题解决不好，中国现代化的问题就解决不好。中国，仍然在艰难摸索的进程中。