郝国庆

【课前提示】

党的十八届三中全会报告中明确提出：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。对这个新提法，我们应该如何理解其涵义和内容，认识其目的和意义，把握其扩权之路呢？

【本课要点】

1. 强镇扩权有利于坚持新型城镇化道路，促进城乡一体化；有利于增强农村地区公共服务，促进基本公共服务均等化；有利于发展现代农业和农村服务业，扩大农村就业，解决一系列农村社会问题。

2. 随着新农村建设和城乡一体化政策的实施，迅速扩大的农村公共服务需求与乡镇政府职责权限过小之间的矛盾逐渐凸显，扩大乡镇职权，增强乡镇功能的呼声逐渐提高。

3. 强镇扩权应处理好政府和社会的关系、强镇与县级政府之间的关系、强镇与一般乡镇之间的关系。

强镇扩权的目的和意义

强镇扩权是促进中国特色“四化同步”（工业化、信息化、城市化和农业现代化）的一个切入点，其直接目的和作用就是通过扩大中心镇政府的职权，创新行政体制，增强其功能，从而充分发挥中心镇在农村地区中的综合功能和作用。正如十八届三中全会决定中所提出的“增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能”，强镇扩权改革具有经济社会方面的综合目的和意义。

一是有利于坚持新型城镇化道路，促进城乡一体化。十八届三中全会决定要求，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”重视和加强中心镇的建设，是符合中国国情的城镇化道路。一方面，可以以较低的成本有序推进农业转移人口市民化，实现人口聚集功能，促进城乡一体化；另一方面，又可以有效减轻和控制向大城市集中流动，减少 “城市病”的发生。从未来趋势和国际潮流看，更符合“田园城市”、“绿色城市”的后现代理念。

二是有利于增强农村地区公共服务，促进基本公共服务均等化。基本公共服务均等化的工作重点是促进基本公共服务向农村地区的倾斜，缩小城乡差距。当前，中国多数农村与城市的差距不是传统的吃饭、住房和通讯信息等条件，而是优质的公共服务，主要是基础设施和公共服务事项的短缺。由于存在居住分散、人口众多、服务需求广泛与政府公共服务能力有限之间的矛盾，农村的公共服务需要一定程度集中，但是又不能过分集中，因而，以一些大的集镇为中心进行优先布点，以点带面，逐步扩大城镇型公共服务（如交通、通讯、照明、绿化、消防、公共文化场馆、基础设施等），才能科学有序地带动农村公共服务水平上台阶。

三是有利于发展现代农业和农村服务业，扩大农村就业，解决一系列农村社会问题。大城市虽然可以解决大量的农村外出劳动力，工资水平也明显高于县乡企业。但是，天价房价和高昂的生活费用，使多数农民工不可能在大城市安家落户，家庭成员两地分居和候鸟式的流动成为基本的工作生活方式，这必然带来一系列社会问题。如，农村“三留”问题（留守儿童、留守妇女和留守老人）、城市流动人口管理问题、农村人才流失和衰落问题。现代化、新型城镇化的村镇才是多数农民的理想家园。以强镇为中心城镇化，可以为农业现代化和农村工商业发展提供最直接的载体和平台，可以成为农民就业和生活的理想空间，从根本上有效化解一系列城乡割裂引发的难题。

强镇扩权的实践探索和政策依据

税费改革之后，乡镇体制改革的首要任务是精兵简政，全国多数地方先后推行了乡镇综合配套改革，不仅精简了乡镇的机构和人员，也撤销或者上收了原来部分下放在乡镇的职权。但是，随着新农村建设和城乡一体化政策的实施，迅速扩大的农村公共服务需求与乡镇政府职责权限过小之间的矛盾逐渐凸显，扩大乡镇职权，增强乡镇功能的呼声逐渐提高，许多地方开始了乡镇扩权式的改革尝试。代表做法有：

一是浙江的“委托执法”。从2005年开始，浙江的一些县市按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，对农村中直接影响稳定、发生比较频繁、县机关鞭长莫及、管理容易滞后的一些执法管理职能问题，采用委托方式下放部分权力到乡镇，把环保、安监、劳动和社会保障、林业、婚姻登记受理等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。综合执法所属于一个挂牌的虚设机构，其执法人员分别由“四办两中心”（即直属于镇党委和镇政府的党委政府办公室、经济发展办公室、社会事业和保障办公室、村镇建设办公室、调处服务中心和驻村指导中心）的行政和事业编制工作人员兼任，一般每个乡镇有6至7人，财政上不另增加开支。县各职能部门与各镇综合执法所签订书面授权协议，其中规定行政执法委托行使的权责。改革的目的是希望解决乡镇责权不一问题，同时优化执法机制。从实际结果看，效果比较明显。通过委托授权，弥补了原来县机关鞭长莫及、管理往往滞后的不足，也有效地化解了乡镇政府权小责大、权责不一的矛盾，促进了镇（街）职能转变，强化了公共管理和社会服务。在当时全国乡镇机构普遍精简、乡镇一级没有执法机构和权力的背景下，浙江的乡镇扩权之举在国内尚属首次。

二是河北青龙县的“扩权强乡”。 2007年，该县对乡镇管理体制进行了改革，明确了“放就要放得下、放得好、放得活”的指导思想，把涉及一些县直部门的5大类22项权力下放到乡镇。主要包括：一是人事管理权，县直部门对派出机构干部进行考核时，必须要有乡镇人员参加，考核后县直部门要与乡镇党委交换意见；二是增强财政自主权，主要实行分税制与统收统支加激励两种财政管理体制；三是赋予乡镇在部分领域的行政审批权。例如，对农民采伐5株以下自留山或个人承包的集体林木的，在县林业局下达的采伐指标范围内，由乡镇政府审核发放采伐许可证；四是下延执法监督权，将林业局、水务局、国土资源局、安全生产监督管理局等县直部门承担的部分监督权委托乡镇进行；五是扩大项目工作知情权，要求县发展改革局、矿业局、环保局、国土资源局等部门，在受理项目许可时，要由项目落户的乡镇政府出具意见。比较起来，青龙县乡镇扩权的主要特点是不论大镇还是小乡，扩权待遇平等一致，但是，所扩的权力还是有限的。

三是广东的“强镇扩权”。广东省2010年下发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，提出按照一定指标对镇进行重新分类，通过权力下放，扩大镇级管理权限，实现“量体裁衣”。根据《意见》规定，对“镇”重新进行科学分类，分为一般镇、较大镇和特大镇。符合条件的特大镇将依法被赋予县级经济社会管理权限，可适当增加行政编制。在深化行政审批、行政许可和行政执法制度改革方面，将下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政管理权。一个亮点是明确“除中央和省委、省政府有明确规定外，上级主管部门不得自行向镇派出（驻）行政机构，未按规定自行派出（驻）的予以撤销或调整由镇管理”。广东的“强镇扩权”比较具有代表性，与十八届三中全会的精神基本一致。

2010年4月，经中央编委批准，中央编办会同农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13个省份（河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西）选择25个经济发达镇进行试点（湖北省钟祥市胡集镇和谷城县石花镇名列其中），乡镇体制改革从经济发达镇首先开启。坚持权责统一、依法下放、能放就放的原则，使试点镇在城建、环保、社会管理等方面享有或行使部分县级经济社会管理权限。 扩权方式主要有三种途径：一是省政府直接授权。履行相关程序后，授权由镇政府行使。二是市县政府及其部门依法委托。三是简化市县政府及其部门审批程序和环节。党的十八大和十八届三中全会对乡镇扩权改革方向给予明确的肯定，奠定了坚实的强镇扩权政策基础。

强镇扩权的主要内容

从2010年选择的25个强镇来看，都是所在省的龙头镇，不仅经济实力强，工商业发达，而且人口多，尤其是城镇人口比重大，市政公共设施建设基础较好，初步具备了中小城市的特色。因而，这些试点镇往往被称为“市级镇”。今后的改革目标就是在试点的基础上逐步推开，扩大范围，扩大数量，扩大管理权限。强镇扩权改革的深化和推进必然涉及相关环节和问题。

一是“强镇”的标准应该是什么？首先，扩权的“强镇”一般是指县城之外的中心镇或者大镇。因为县城本身已经具备了中小城市功能和基本的市政设施，也驻扎有职能齐全的各类机构。而县城外的乡镇，即便是工商业较为发达、城镇化水平较高的强镇，也往往是按照农村管理模式的乡镇体制统一安排，缺乏相应的管理权限和机构编制，无法适应城乡一体化和新型城镇化发展的需要；其次，需要具备一定的经济实力和工商业发展水平，要有一定的城镇化规模，或者具备发展小城市的基础条件和潜力；第三，应该具有一定的区位优势和交通便利条件，对周围农村具有辐射功能。

二是应该扩大哪些“管理权”？“管理权”是指政府的公共职能权力，既包括管制性质的权力，也包括服务性职能。要扩大的“管理权”标准依据应该是适应和促进新型城镇化发展与城乡一体化所必需的基本职权。同强镇人口和经济规模相适应的“管理权”大致应包括：其一，是基本行政管理职权，包括体现一级政府的财政、人事等基本职权；其二，是履行基本公共服务职能的相关职权，如有关义务教育、公共卫生、公共文化、社会保障、民政、基础设施建设、社会建设等方面的职权；其三，是经济发展和农业服务方面的职权，如城乡建设、土地经营、水利、林业、畜牧兽医、农业技术等方面的职权；其四，是市政类职权，如市政建设、公共交通、绿化、照明、垃圾处理、停车场等方面的职权。

三是组织机构和领导体制有何新变化？首先，要打破原来的“三办一所”框架（即党政综合办公室、社会事务办公室、经济发展办公室和财政农经所），根据扩大了的职能设置相应的机构，大约10-20个科办或者分局；其次，对各类服务中心转制为事业单位，或者比照管理；第三，“强镇”的级别为副县级，科办和分局行政级别可以定位副科级。如果是一些起点高、规模大、发展趋势好的强镇，可以进行建制调整，适当扩大空间，吸纳若干周围乡镇，直接调整为切块的“县级市”建制。广东的一些扩权强镇大致如此。例如，中山市的沙溪镇，镇政府机关部门共有49个之多，有些是政府直属机构，如审计办公室 、医疗卫生管理办公室、综治信访维稳中心、信访办公室等；一些是县市派出机构，如环保分局 、国土分局 、人力资源和社会保障分局 、国税分局 、地税分局 、工商分局等，党委、政府领导班子成员有14人之多。

强镇扩权应注意的问题

一是要明确改革的评价标准。这样才能从宏观上把握强镇扩权的基本框架。首先，要突破传统农村管理模式框架，按照城乡一体化和新型城镇化要求，重新设计“强镇”体制；其次，应该具有独立完整的城镇型管理功能和相应的载体机构；第三，要坚持问题导向和需求导向，能够解决实际问题，并且符合长远发展趋势。

二是处理好政府和社会的关系。一方面要有利于提高政府治理能力的现代化；另一方面要有利于社会治理体制创新，提高社会活力，大力发展各类社会组织。因而，强镇扩权要有边界，镇政府也不是越大越强越好。在有效扩大强镇“管理权”的同时，又要保障独立的社会空间，扩大社会参与，处理好政府与市场的关系，防止政府的“越位”、“错位”。

三是处理好强镇与县级政府之间的关系。要明确县市政府与“强镇”的职责权限的划分。在行政级别、职权划分、上下关系等方面需要有相应的法律保障。

四是处理好强镇与一般乡镇之间的关系。既要区别对待，以点带面；又要适度扩大一般乡镇的职权，保持动态跟进。

（作者系湖北省委党校公共管理教研部副主任、副教授）

◆当前，中国多数农村与城市的差距不是传统的吃饭、住房和通讯信息等条件，而是优质的公共服务，主要是基础设施和公共服务事项的短缺。

◆现代化、新型城镇化的村镇才是多数农民的理想家园。以强镇为中心城镇化，可以为农业现代化和农村工商业发展提供最直接的载体和平台，可以成为农民就业和生活的理想空间，从根本上有效化解一系列城乡割裂引发的难题。

◆“管理权”是指政府的公共职能权力，既包括管制性质的权力，也包括服务性职能。

【课后思考】

联系本地实际，谈谈新形势下强镇扩权的重要意义及实现路径。

责任编辑 安翔勇