安翔勇++王颖+++周华++李林修

编者按：不论城市化的步伐如何加快，作为中国社会基本单元、具有丰厚文化积淀的村庄，仍将长期存在。治理和建设幸福村庄，是山区农民的迫切期待，也是新农村建设一道必须迈过的坎儿。秭归县紧紧把握山区农村的特点，创造性以村落为单元，以村落理事会为组织载体，以“一长八员”为骨干队伍，广泛组织动员广大群众自己建设幸福村落，走出了一条山区新农村建设的新路子。本期策划特别推出——

“破旧村庄说从前，歪墙窄路不安全；猪圈厕所拦路建，露天粪坑排两边；群众想把面貌改，无奈你拆我不建……”

“处处建有新村庄，晚上还有路灯亮；新旧村庄两重天，花园广场好休闲；广场就在家门前，健身设施样样全；昔日吃水贵如油，如今清泉到灶头……

村民自编歌谣中描述的这些变化，真真切切发生在秭归。穿行于秭归的村村寨寨，白墙黛瓦，桔红橙黄，院洁道净，村安人欢，错落有致的村庄在江水的映衬下，散发出独特的魅力——幸福村落真幸福。

筑梦农村的现实选择

建设新农村是亿万农民的梦想。秭归地处三峡工程坝上库首，是一个集老、少、边、穷、库、坝区于一体的山区农业大县。全县共有186个行政村，总人口38.3万，其中农村人口31.5万人。作为典型的山区县，如何建设新农村，一直是秭归县委、县政府苦苦探索的课题。

10年前的一次进村调研，让秭归县委书记刘晓华至今记忆犹新。

“有次到村里调研，早上出发时通知村干部来开会。11点多钟我们到了村里，发现除了村支书，其他干部还没来。一问，原来其他干部住得远，都在赶来的路上。”刘晓华坦言，这次的经历让他感到很忧虑。在秭归，最大的村有40多平方公里，有的地方村民互相喊个话能听见，但要握个手，可能要走上四五个小时的山路。村里组织开会尚且要花费这么多的时间，村干部要管理和服务好村里的群众，其难度可想而知。

众所周知，改革开放以来，农村经济得到长足发展，农村面貌发生深刻变化，农民生活水平得到明显提高，但是，农业短板、农村滞后的问题仍然存在，城乡差距依然较大。特别是大量农村劳力向城市流动，有知识的年轻人都走了，留守村内的多是老弱病残幼，新农村建设后继乏人，由此还带来公益事业难办、老人孩子无人照顾等一系列问题。这些问题在秭归这样一个农业为主产业、农村人口占绝大多数的山区县，表现得更为突出。

“村组合并后，村组规模扩大，村干部人数减少，社会服务远远不能满足群众的需求。”秭归县委副书记黄传喜告诉记者，秭归县行政村平均版图面积在10平方公里以上，平均人口约2000人左右，一个村内海拔落差几百米，山大人稀，居住分散。合村并组后，每村一般仅有3-5名干部，服务力量大打折扣。再加上服务半径过大，村干部精力有限，导致农村政策宣传、矛盾化解、公共服务远远难以满足群众的需求。

因为地方大，各塆各片需求不一，办公益事业意见往往难统一。“张家想干这个，李家想干那个，因为大家关心的事情不尽相同，公益事业常常无法组织实施。”秭归县委常委、组织部长赵万华谈到，村民的积极性“参差不齐”的另一方面，是农村社会力量大量闲置，缺乏发力平台。

赵万华告诉记者，农村合村并组后，退下来一批村组干部，还有老党员、退休干部和教师、退伍军人等一大批“能人”。他们有组织力、号召力和带领群众致富的能力，也有为村民做贡献、实现自身价值的迫切愿望，但这种力量处于无序发展、自由松散状态，用他们的话说，就是“想真正做点事，但又觉得名不正、言不顺”，缺乏充分发挥作用的平台。另外，农村党组织联系群众的纽带还不宽。因为缺乏必要的组织纽带和稳定的联系机制，往往农村党组织和群众之间仅靠农村党员来联系，力量薄弱，影响力和带动力也有限，效果并不理想。

为何会考虑以村落为单元的管理形态？黄传喜告诉记者：“这并非一时的心血来潮，也不是拍脑袋想出来的，而是反复调研思考分析，比照村落的特点量身打造的。因为村落这一级组织最方便、规模最适宜、利益最密切、百姓最关注。”

村落的这一特点，是认真调研后得出的结论。黄传喜介绍说，组织最方便，就是以村落为单位召集群众开会、议事，方便快捷，村民有机会发表主张，最易达成一致意见，会议效率高。规模最适宜，就是村落一般按50户左右、1—2平方公里的标准划分村落规模，既方便村民活动，又便于管理。太小不能形成力量，太大又不容易组织。利益最密切，就是一个村落里的群众利益联系最紧密，公共设施、公共服务完全共享。百姓最关注，就是同一村落群众有着共同的要求和愿望，对本村落里的事最关注。

此外，在村落内部，地缘、产业、习俗和亲情四种文化，是农村治理的重要软实力和宝贵资源。黄传喜说：“在村落里，大家都是这一块的，感到比较亲切，有凝聚力。同一村落往往有着相同的产业，村落内可以在生产、管理和销售等方面共同研究、交流，促进产业发展、共同致富。村落内的习俗很相近，婚丧嫁娶方式都一样，而且一般只有几个姓氏，大多都是亲戚关系。村落里共同的文化可以形成利益共同体，更容易形成正能量。”

正是综合考虑这些因素，2012年，秭归县提出并开始创建“幸福村落”，力图从最小的社会单元开启新农村的筑梦之旅。

幸福村落的创建路径

“十年铺路，半年试点，全面推广”。这是秭归幸福村落的创建轨迹。

10年前的那次调研，触发了时任县委常委、组织部长的刘晓华对谋划农村治理新模式的决心。2003年，秭归县在杨林桥镇开展“农村社区”试点，几年后形成了享誉全国的“杨林桥模式”。

10余年的探索实践，打破了村级行政区划的概念，为幸福村落创建筑牢了根基。2012年下半年，秭归县选择了14个试点村开展幸福村落建设试点。几个月内，这项工作大受党员群众欢迎。2012年底，秭归县委在全县推广幸福村落创建。

“幸福村落并不是一次思想火花的碰撞而萌发的点子，而是在十多年探索积累的基础上铺就的一条新路。”刘晓华说，“有效地把群众宣传发动和组织起来，是我们很朴素的一个动因。为群众服务是不是抓到点子上了？在服务群众中如何充分调动群众的积极性？如何让群众真正成为建设新农村的主人？这些都是决定幸福村落是否有生命力的关键所在。”

正是基于这些认识，经过深思熟虑，秭归县委在制订实施方案时，作出了有针对性的设计引导。按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的原则，将全县186个村、1361个农村社区划分为2055个村落。村落规模大体控制在50户左右，地域面积大多为1-2平方公里。

科学规划村落的组织架构和人员组成，解决农村党组织联系群众纽带不宽的问题，成为幸福村落方案设计的核心。村落在村“两委”的领导下开展各项工作，实行“双线运行”，在保留“村民委员会—村民小组—村民”架构的基础上，新建“农村社区理事会—村落理事会—农户”的社会治理架构。在人员配备上，秭归县有效整合农村党员干部、能人等资源，每个幸福村落由党员选举产生一名党小组长、村民推选产生一名理事长，并配备经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员等“八员”。理事会由这“一长八员”组成，一人可兼任多“员”，以义务履职为主。“一长八员”在村落为单位召开的群众或户主会议上，不提候选人，由村落群众一人一票、民主选举产生。

这样的顶层设计，实际操作起来难不难？记者带着这样的疑问，来到了茅坪镇陈家坝村。记者看到，在村务党务公开栏上，“陈家坝村创建幸福村落工作组织架构图”非常醒目，条理分明地用照片、图示和表格标明了幸福村落指导委员会负责人、社区理事会成员和各村落党小组长及“一长八员”信息。

村党总支书记傅先新告诉记者，经过这么多年，大家对“农村社区”早已十分熟悉，对“村落”的理解和接受自然也很快。县里提出搞幸福村落之后，村“两委”班子召开党员和村民代表大会，商量决定划分村落的问题。“村落怎么划分，划多大多少户，由村民代表说了算。代表提了建议，我们组织表决，通过了就定下来。然后村干部分别认领几个村落，分头到各村落组织村民大会，投票选举‘一长八员。”

那么，“一长八员”的选举，是不是顺利呢？傅先新介绍说，老百姓对选举的热情超乎了预料，到场的群众数量堪称“盛况空前”，有的农户甚至“全家出动”参加投票。一位老党员说，自己活了大半辈子，没有见过村民大会到得这么齐的。

前后到3个月，秭归县就完成了所有村落的划分和“一长八员”的选举。全县共选举产生“一长八员”10412人，其中党员2908人。很多个人有能力、办事有精力、服务有热情的党员代表、离职干部、退伍军人、产业大户等“能人”骨干被推选为“一长八员”。在他们的带领下，村落里搞产业、办公益、保稳定，各项工作开展得风风火火。

能人志士服务家乡不再“羞羞答答”，更多了些“甩开膀子干”的底气和被信任、托付的荣誉感。“一长八员”各司其职，村落内的公共事务，分别在各村落层面实现自我治理，彻底改变了过去公共事务全由村“两委”“包办”的简单做法，由过去单一层级的、平面式村民自治转向多层级的、立体式的村落治理。

“基层的工作情况复杂，变化多，必须超前谋划，对可能出现的风险，做到提前预警和政策引导，这样才能把好事真正办好。”秭归县民政局一位负责同志告诉记者，自从幸福村落创建全面启动后，各村的公益项目明显开始多了起来。搞项目就离不开资金，如何防止因为办公益，出现村级负债增加的风险？秭归县委、县政府敏感地预见到这一点，及时制定了《村落公益事业议决建管办法》等文件加以规范。

文件明确规定，村落公益事业项目建设以农户自筹为主，政策奖补为辅。根据工程预算，农户自筹资金不能低于总投资的60%；村委会争取项目奖补资金40%。农户自筹资金只有达到应筹资金的95%以上，工程才能动工。正是由这一刚性规定的提前介入和规范，幸福村落创建一年多来，秭归全县没有一个村因为公益事业建设增加了债务，更没有因此而上访的群众。

与此同时，“一长八员”主要是以义务服务的形式，来协调村落事务、服务村落群众的，如何保证他们的服务积极性不会出现“三分钟热度”？对此，秭归县想了很多激励办法。比如，县级财政适当增加村级转移支付资金，按照每村每年1万元的标准设立幸福村落建设基金，用于以奖代补，表彰奖励达标的幸福村落、工作优秀的“先进村落”，解决村落理事长务工补贴和奖励。

此外，秭归县直各部门结合各自职能，通过政策倾斜、项目扶持、“一事一议”等方式，支持村落公益事业建设。2013年，秭归全县共安排1100万元“一事一议”资金，支持村落用于道路维修、安全饮水等公益事业建设；整合7180万元用于10个贫困村的整村推进；争取各类项目资金6.9亿元用于新农村建设。与之相配套，秭归县还建立了幸福村落建设考评监督机制和县直各部门常态政策扶持机制，全方位支持村落公益事业建设。

每年底，村“两委”干部要到各自联系的村落，召集“一长八员”向本村落内群众或农户代表进行述职和测评，测评结果向村落全体村民公告。村落理事会每年向村幸福村落创建工作指导委员会和村民代表进行一次述职并接受测评，村“两委”每年对优秀“一长八员”进行一次表彰。今年2月，县委、政府对2个创建工作先进单位、100名先进个人进行了表彰，对已达到县级幸福村落标准的24个村落进行了命名。

基层治理的村庄样本

“幸福村落创建不到两年，就干成了我设想花10年时间干成的事！”在郭家坝镇百日场村，村支书鲁邦金谈起村里最近发生的一件“大事”，自豪和喜悦之情溢于言表。

2013年，百日场村村民全款集资220多万元，修通了24公里的果园路。机械化车辆从此开进了果园，全村的果农告别了肩扛手挑的历史。

幸福村落创建给当地带来的最大利好，就是有效聚集了力量，促进了农村经济大发展和基础设施大改善。通过开展幸福村落创建工作，村落群众自己推选“当家人”，自己商定产业发展规划，自己议定公益事业，充分调动了群众的发展热情。百日场村的变化就是最好的证明。

百日场村有村民1900余人，村里坡多地少，青壮年多数出门打工。由于多数果园都分布在山坡上，每到脐橙收获季节，果农就不得不花钱请人采摘和运输，极大地影响了效益，有时候甚至造成增产不增收的尴尬局面。

幸福村落创建启动后，百日场村被划分为10个村落。针对多年制约村里发展的果园交通问题，鲁邦金召集全村的“一长八员”开会，一齐发动村民修建田间路。

“一定要把田间路修通”，这句话说起来简单，做起来却面临不少现实困难。资金从何而来？人力又从何而来？鲁邦金介绍，充分发挥村落党小组和“一长八员”的作用，协调和发动村民修路，让百日场村的老大难问题迎刃而解。

在发动村民筹资筹劳时，鲁邦金为村民算了“三笔账”。一是经济账。修路之前柑橘采摘运输成本为0.21元/斤，修路后的采摘成本为0.1元/斤，可节约成本0.11元/斤，全村通过新修道路运输的柑橘达3000吨，光这一项开支就可节约成本66万多元。二是劳务账。修路后可有效减少劳动力，农户中的剩余劳动力可外出打工，节约劳动成本300元/亩，新修道路辐射的柑橘园面积1200亩，每年可节约劳务费用36万元。三是管护账。修路后的管护费用比之前可节约80元/亩，每年可节约管护费用9.6万元。三笔账每年总共可节约各种开支高达110多万元。

账算清了，村民们的思想也通了。在项目推进时，他们自创了一套村落公益事业建设管理办法，用来解决修路占地问题。他们将整条路占果园的面积均摊到每一户，被占地低于平均数的户就出田或者出钱补给高于平均数的户；在解决修路资金和人工问题上，他们将每条路预算资金均摊到这条路所覆盖的受益果园，面积大的多出，面积小的少出，不出钱的出人工，以人工工资相抵，力求做到公平。半年时间，村民自筹资金220万元，修了18条田间路，共计24公里，全程账目清清楚楚，没有一件扯皮的事情。

从幸福村落创建中尝到甜头的，远远不止百日场一个村。创建工作启动以来，秭归全县新发展茶叶2.63万亩、柑橘2.44万亩、烟叶2.33万亩、核桃4.89万亩，受益后可增收近10亿元。共筹资6200从万元，新修、维修公路1115条3688公里、水渠566.27公里、水池6994口，新建垃圾房1621个、垃圾填埋场2个，购买垃圾箱1.07万个。这些数据背后，是村民自己动手建设新农村的热情和农村民生的改善。

“幸福村落创建给我带来最大的感受，就是群众有了更自觉的参与感。”茅场镇建东村的大学生村官宋晶晶说，乡亲们如今比过去更好组织发动，有些事来催着干部干。不少基层干部谈到，过去干部说话无人听、办事无人跟、派事无人应。现在，追着干部要项目、要资金、要技术，各村落之间比谁建得好、比谁管得好、比谁民风正，刮起一股强劲的“幸福”攀比之风。

在县委副书记黄传喜看来，幸福村落创建找到了群众工作的新线路和村民自治新路径。“通过村落理事会和‘一长八员，党组织找到了发动群众的钥匙，找到了农村取之不尽、用之不竭的力量，实现了富民、靠民、安民的目标，形成了百姓自我服务，自我发展的机制。”

如今，秭归全县村落内有3名党员的都单独成立了党小组，不足3人的联合成立党小组，全县2055个村落共组建党小组1256个，其中单独组建的457个，联合组建的799个，实现村落内党组织全覆盖。同时，村落创建也为培养村级后备干部搭建了平台。

在郭家坝镇烟灯堡村，记者见到了李承秀。几年前，因为遭遇车祸，担任村支书的李承秀留下了一些后遗症，经常头痛。虽然在村“两委”换届选举时依然高票当选，但她还是决定从支书岗位上退下来。如今，在幸福村落创建中，身兼张罗员、宣传员两职的她又找到了新的人生舞台，成了远近皆知的热心人。

“以前村里的妇女没事就打牌，要么就聚在一起议论张家长李家短的，搞不好就容易吵起来。现在有了音响设备，大家从网上看视频，学跳广场舞，人过得充实多了。”谈起热爱的广场舞，李承秀神采奕奕，完全找不到她所说的“后遗症”的迹象。她说：“几个村落经常组织起来搞广场舞PK，看到别的村落跳的新式舞蹈，自己村落的还不会，就回去上网找视频自学。”

在农村，精神文化需求与日俱增。幸福村落创建中，一大批有文艺细胞的农民脱颖而出，极大地带动了乡村文化的发展。郭家坝镇牛岭村村民谭伏珍就是其中的代表。

记者采访时发现，文化程度并不高的谭伏珍有着出色的文艺天赋。52岁的她喜欢跳舞唱歌，经常自己填词作曲编舞，带领村民们开展文艺演出。她自创自排扭鼓戏、九节鞭等特色歌舞，如《打匣》、《喜看新变化》等节目分别获得市、县的文艺大奖。

作为屈原故里的秭归，人文气息浓厚，民间有着许多有才华的农民诗人、农民艺术家。幸福村落创建，让他们找到了闪光的舞台，从而也促进了乡风民风的明显好转。目前，全县村落已成立文体活动演艺队98个，参与人数达2439人。

采访中，不少村干部表示，现在村里开展工作简单多了。因为有了“一长八员”，各种矛盾纠纷调解、红白喜事张罗、参保参合费用收缴、环境卫生整治等这些社会事务，村落理事会都主动承担办理。

尤其是在矛盾纠纷化解方面的效应最明显。“一长八员”都居住在老百姓家门口，是大家公认有威信的人，村民之间的矛盾根源他们最清楚，最能抓住矛盾调解的要害，往往只要他们几句话，或者开一个屋场会，矛盾就能得到及时化解。

杨林桥镇天鹅村第22村落周家两兄弟因山界引起纠纷，两家闹得不可开交，多次上访，问题没有得到妥善解决。最后经过村落党小组长、理事长邹维红耐心地作工作，两兄弟化干戈为玉帛。

矛盾纠纷的化解，带来的是上访数量大幅减少。水田坝乡党委书记廖厚坤对此感受很深。他向记者坦言，去年开展幸福村落创建以来，乡里接访的数量下降了一半。春节前后的两三个月，本是信访件剧增的“敏感时期”，接访的人数不到10个人。

不光在水田坝乡如此，全县2013年农村来信来访总量744件，比去年下降33%。农村干部从繁重的琐碎事务中解脱了出来，将时间和精力更多地投入到村级的长远规划和发展等重大事项之中。

秭归县民政局局长宋正荣认为，说一千道一万，幸福村落归根结底，就是延伸了党组织触角、扩大了基层民主，调动了群众的积极性。坚持群众的主体地位，充分发动群众自己动手建设新农村，这才是新农村建设的核心要义。

“……以前那个村组远呐，事事不方便，又隔水来又隔山，办事儿真遭难；今儿那个水通了，公路那个平整了，邻里那个矛盾呀，不呀不见了。这才是，真真儿的那个幸福村啊……”

一首首质朴的民谣，是群众发自内心的赞美，更是对幸福村落的期许。