摘要：在对重庆市铜梁县实地调研的基础上，总结了该县户改退地的基本概况，并深入分析了当前户改退地工作中存在的难点及问题，最后提出了如加大户改政策的宣传力度，注重不同时期政策之间的衔接，出台夹心房连体房处置管理办法，简化复垦手续和加大资金投入，确定附属设施用地界定标准等进一步推进户改退地工作的相关建议。

关键词：户改；退地；土地利用；重庆市；政策建议

中图分类号： F301.2文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）06-0437-02

收稿日期：2013-09-26

基金项目：国土资源部软科学项目（编号：201213）。

作者简介：覃琳（1985—），女，壮族，广西宜州人，硕士，工程师，从事土地政策研究工作。E-mail：251408012@qq.com。近年来，重庆市铜梁县按照全市“以农民工为主、以开发区为主、以主城和县城为主”的精神以及相关文件要求，先后出台〔2010〕13号文和〔2011〕10号文，通过建立六项机制，积极稳妥推进统筹城乡户籍制度改革相关工作。随着铜梁县户籍制度改革工作不断深入，农民转户与农村土地处置、利用之间的问题逐渐凸显，如何有效处理该问题将影响户籍制度改革的成效。因此，找出问题所在，提出有效建议对铜梁县乃至整个重庆市的户改退地工作都有着非常重要的现实意义。

1铜梁县户改退地概况

1.1转户情况

截至目前，全县已转户1.03万户、3.68万人。从地域分布上看，就近就地转户1.37万人，转入主城4 000多人；从转户群体划分看，转户人员中农民工群体及新生代转户1.2万人，占转户总数的37.5%；从年龄分布上看，已转户人员中农村劳动力年龄阶段的近1.2万人，占转户总人数的40%左右。从访谈中了解到，就近就地转户的比例较大，大部分转户的原因主要有2种：一是已在城里购房或父母投靠子女转户；二是为了购买超龄养老保险。

1.2农村宅基地、承包农田及林地退出情况

截至目前，全县已受理申请退出宅基地约2 000户，占转户总户数的20%左右；审批完成1 968户，已兑付1 830户；退出证载宅基地面积共27.1万m2，审批和兑付量均居全市第一。退出的宅基地分为可复垦部分和不可复垦部分。不可复垦部分一般为夹心房和连体房，约占退出宅基地总量的50%以上。

根据重庆市文件精神，采取鼓励转户居民保留、流转承包地的做法。目前，转户居民的承包地基本处于保留或流转状态。一些位于城郊的、区位好的及耕种条件较好的农田已承包给县蔬菜基地耕种，如侣俸镇城郊的农田，承包出去后，每年可按 4 350 kg/hm2的稻谷产量补偿，收入约10 500元/hm2。对于区位较偏远的土地而言，一般由农民自耕、代耕种或者撂荒。通过农民意愿调查，有一部分年龄稍大或已丧失劳动能力的农民不愿意再继续承包农田，其承包的农田均处于撂荒状态，因此很愿意将承包农田退出以换取货币补偿。

林地的处置与利用情况与承包农田相似，也是采取鼓励保留、流转的做法。目前，转户居民的承包林地大部分处于保留状态，流转的较少。有一小部分已丧失劳动能力的农民愿意将林地退出获得补偿。

2铜梁县户改退地工作难点

2.1部分老年人对政策了解不全面

目前，农村青壮年劳动力大量外出务工，留在农村的大部分都是老年人，而老年人由于思想、理解能力与年轻人不同，其接受新事物的能力也有限。即使铜梁县已进行进村入户宣传户改政策，效果不是很明显。据调研，很多农民对于户改相关政策了解不全面，对建新拆旧、地票交易、退地补偿等具体的政策不熟悉，理解存在一定的偏差。这就在一定程度上影响转户进度以及农村土地处置利用工作的推进。

2.2政策变动影响农民转户退地积极性

2011年，铜梁县出台了《关于调整户籍制度改革农村宅基地及其附属设施用地退出暨农村建设用地复垦有关政策的通知》（铜府发〔2011〕10号）。相对于2010年出台的铜府发（2010）13号文件，首先新政策对退宅补偿改为了“认地不认房”，即只按宅基地及其附属设施用地面积而不依据房屋结构的好坏，这就对占地面积相似、房屋结构好的群众带来了一定的不公平。其次，暂时不可复垦的夹心房、连体房也纳入了办理范围，并按9.6万元/667m2的标准进行收购，大部分群众普遍觉得该补偿标准较低。再次，新政策取消了转户人员购房补助（该补贴属于区县鼓励转户而制定的政策，按转入县城每人5 000元、转入乡镇每人4 000元、转入市内其他区域每人2 000元的标准补偿）。此外，承包地的处置办法也由原来的可退出（按旱地4 500元/hm2、水田7 500元/hm2的标准，根据承包剩余年限给予补偿）改为鼓励保留和自行流转，部分农民非常愿意将撂荒的承包地退出获取补偿，可是该政策已取消。短期内政策的调整给基层工作带来了一定的困难，也导致群众对转户政策不信任，产生较重的观望情绪，不利于户改退地工作的推进。

2.3夹心房、连体房退后监管困难

目前，退出的夹心房、连体房由政府垫资收购，但大部分房子比较陈旧，不宜置换，且由于特殊情况不能复垦，只有闲置在原地。从座谈中了解到，很多老人与子女分户之后，为了参加养老保险而退房，但退出的房屋属于连体房，不可复垦，因此，政府收购后只能闲置在原地。虽然退地时已把钥匙交出，但看着房子闲置未处理，仍继续住在里面，村、社工作人员也没有精力去监管。这种现象不是个例，但从目前来看也找不到一个较好的解决办法。

2.4复垦手续多、时间长、资金不足

从座谈中了解到，目前退地后的复垦工作存在复垦地块零散、复垦成本高、工程设计不合理、复垦手续繁杂等一系列问题，这些问题将大大影响复垦的进度，复垦时间过长延长了农民二次分配地票溢价款的时间，容易造成价款发放不及时的误会，从而影响了转户退地工作的进度。此外，资金不足、贷款困难也是很大的问题。由于资金有限，建新拆旧项目中的集中居住区建设资金由建筑老板垫资一部分，剩余部分由农民自行用旧房子参加“三权抵押贷款”来补充，这将不利于调动农民转户退地的积极性。

2.5附属设施用地界定标准不一

关于附属设施用地的界定，每个乡镇的确定标准都不一样。有的乡镇是以宅基地确权证上登记的面积为准，有的乡镇按宅基地一定比例的倍数确定[1]。对于不可复垦的夹心房、连体房，则以宅基地面积为标准补偿，而对于可复垦的房屋，补偿则包括了附属设施用地，很多农民认为这种补偿方式很不公平。因为随着退地工作的推进，目前的夹心房、连体房将来有可能变成可复垦的房屋。这种界定标准让部分农民对户改退地持观望态度。

3推进户改退地工作的相关建议

3.1加大户改政策的宣传力度

县政府及相关部门应高度重视，广泛动员，深入开展户改宣传工作，拓展宣传的广度与深度，充分发挥宣传工作的作用[2]。一是通过网络、公开电话、宣传咨询活动等多种形式，广泛宣传户改退地政策，让外出务工人员正确了解相关政策，提高户改退地的积极性。二是指导基层将户改宣传工作进一步深入到农户，做好户改退地政策的宣传解释工作，为农民答疑解惑，稳步推进户改退地工作。

3.2注重不同时期政策之间的衔接

出台户改退地相关文件时应考虑政策调整前后的衔接性，特别是在农村土地处置、退地补偿标准等关系到农民权益的方面，合理评估政策调整对保障农民权益的风险；区县户改退地工作人员在严格按照文件要求执行的同时，认真做好政策变动的解释工作，让农民在了解新政策的前提下自愿转户退地。

3.3出台夹心房、连体房处置管理办法

尽快出台行之有效的夹心房、连体房处置管理的办法，为加强宅基地退出后续管理工作提供政策指导。可开展以区县为单位的农房置换、农房交易试点，并出台相关文件指导基层开展该项工作。一是建立申请退出房屋的信息查询系统。将近期申请退出房屋的基本信息录入系统，并对外公开，方便群众查询。二是出台农房评估办法、意见，为农民自行进行农房置换、农房交易提供估价的参考依据。三是根据实际情况，鼓励、帮助农民自行进行农房置换、农房交易。

3.4简化复垦手续、加大资金投入

建议市整治中心进一步简化从立项、实施、竣工、验收等一系列的复垦工作流程，简化不必要的手续，缩短复垦验收时间，加快地票溢价分配进度。同时，还要在资金方面给予一定的支持，以保证转户退地补偿正常发放。此外，区县应进一步明确领导小组，积极组织实施复垦。对于资金组织、工程招投标、竣工验收后的审计等重要工作环节要提早考虑，以便节省时间。

3.5确定附属设施用地界定标准

对于附属设施用地（含空闲地）的界定，一方面，可以宅基地确权证上登记的附属设施用地面积为准；另一方面，可提出一个合理有效、可操作性强的总体思路，由各区县按照该思路结合区县实际情况制定标准。

参考文献：

[1]滕亚为. 户籍改革中农村土地退出补偿机制研究——以重庆市为例[J]. 国家行政学院学报，2011（4）：101-105.

[2]徐佑矛，金熙. 大渡口区统筹城乡户籍改革调研报告[J]. 重庆统计，2010（12）：17-20.钟大辉，张大庆，栾立明. 长吉图开发开放先导区中药产业集群现状及发展对策[J]. 江苏农业科学，2014，42（6）：439-44