高建生

党的十八大以来，限制公权、反腐倡廉成为新一届党中央整肃党风政风的一道亮丽风景，尤其是“八项规定”的颁行，赢得了广泛的社会认可。同时，也应当看到，在执行“八项规定”的过程中，不同程度地出现了公权私用隐匿化、打“擦边球”等现象。诸如“土特产”、“工作餐”等内涵相对模糊，对权力运用考核监督尺度难以把握等问题，都促使我们从巩固“八项规定”执行成果，保证限制公权、反腐倡廉进程持续推进的意义上，深入考虑这样一个问题：如何实现公权清晰化的底线界定？

事实上，这些年来，中央反复强调、广大群众不断议论的权力限制与清廉政治问题，说到底就是个底线问题。底线是对言行举止的最低要求，是某种规制与界限。如果公权的掌握者能够守住底线不逾越，稍有逾越就会受到处罚，公权就难以越界，底线问题也就不再成为问题。

这样的道理一言即明，但践行起来却并不容易。就守住底线来说，无外乎两方面的努力：一是伦理坚守，包括对一定价值标准、伦常秩序、道德规范等的遵循；二是制度坚守，包括对一定法律法规、办事规程、行为准则的遵循。而无论是伦理底线还是制度底线的坚守，前提都是对底线有明确的界定；如果底线界定含混，就会在实践中造成严重的后果。但相比较而言，伦理坚守侧重于自律性约束，制度坚守则侧重于他律性约束。因此，实现对公权力限制的现实要求，必须从制度规范上给底线明晰的界定，由此使行使公共权力的主体、范围、程序以及违规处罚等事项能实现最大程度的明晰化、可操作化。

改革开放以来，党和政府围绕权力约束和清晰化的底线界定做了大量工作。特别是党的十八大以来，以出台并执行“八项规定”为突出内容的制度底线明晰化措施，已经收到显著成效，“把权力关进笼子”在实践中迈出了坚实的步伐。但是，在充分肯定已经取得成绩的同时，也应当看到，推进底线规则的明晰化，还有进一步努力的空间。从目前的情况看，制度、规范等底线要求的明晰化形态大体可分为三种情况。

一是容易明晰且已经基本明晰化的底线要求。这主要体现在针对有关权力运用、工作或生活待遇等方面的有关规定。例如，2012年以来，中央不仅颁布了“八项规定”，而且出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》、《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，以及中宣部等五部门《关于制止豪华铺张，提倡节俭办晚会的通知》等规定。这些规定都对相应事项的标准作了明确规定，底线要求非常明确具体。

二是可以明晰但只实现部分明晰化的底线要求。这一般反映在权力运用、工作与行为守则等方面的有关规定中，特别是在一些地方、部门贯彻落实党和国家有关规定的实施性规定中，对一些方面缺乏明确的要求。例如，各地在贯彻落实中央“八项规定”的实施性规定中，都对精简会议活动、严格领导干部文稿发表等有很具体的规定，但在其他方面则没那么具体。再如，对关于领导干部深入基层调研的随行人员，有些地方明确规定“随行人员一般不超过3人”，而有些地方仅有“减少随行人员”的原则性要求。对减少会议和节俭办会，有的地方明确规定：“各部门召开本系统全省性会议，每年不超过1次”，“部门召开的会议，省级领导不出席、不发贺信、不对会议作批示”，“一般性会议讲话、汇报不念稿”；而有的地方比较原则：“能不开的会尽量不开、坚持节俭办会”。这些都反映出不同地方、不同部门在底线要求上的不平衡。

三是难以明晰化的底线要求。这主要体现在对有关权力运用、工作与行为守则中一些量化困难、弹性较大的要求上。例如，对干部选拔使用中，是否遵循任人唯贤、德才兼备、以德为先的原则，是否简单地以票取人、以分取人等现象，难以进行清晰的界定。

对于限制公权的底线界定，不可能对所有方面和环节都做到完全的清晰化和指标化，但在现实中也有不少底线界定能够明晰化，却没有做到明晰化。如果这样的情形肆意蔓延，就会产生两大消极后果。一是使限制公权的有关规定难以落实。由于缺乏明确的具体限制和可操作的检测尺度，有关规定在实际的执行过程中往往会出现“以会议落实会议、以文件落实文件”的现象。现实生活中有些制度的“落实难”、“执行难”问题和“一阵风”、“一阵子”现象，往往与此有关。二是影响有关规定的权威和效力。当底线尺度模糊时，不同地方、部门执行的力度和效果必然大相径庭。底线尺度模糊还可能导致一些地方、部门各取所需，随心所欲地根据自身利益对有关规定加以解释和执行。例如，一些地方经常感到公务活动的标准难以把握，土特产、工作餐、礼品等难以界定。

如何给予公权清晰的界定，是当前应当认真思考和探索的问题。

其一，界定公权底线的禁止性边界。禁止性底线边界是对国家公职人员划出的“高压线”，不能有任何触动。在中央出台的《党员领导干部廉洁从政若干准则》中，在禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响谋取不正当利益方面，规定了“六个不准”，在禁止违反规定选拔任用干部方面，规定了 “八个不准”，这些都属于公权底线的禁止性底线边界。中央的“八项规定”能够迅速收到成效，一个重要的原因，就在于“八项规定”界定清晰，具有很强的可操作性。

其二，界定公权底线的尺度性边界。尺度性底线边界是根据实际情况，对那些量化相对困难、弹性较大的约束性规则划定一定的界定区间，尽可能地予以刚性化处理。明晰界定公权底线的尺度性边界，是国际社会通行的做法。比如，关于公务员收受礼品的划线，目前全世界就有90多个国家出台了相关法律法规。新加坡规定，公务员不能接受社会公众的礼物和款待，因公接受的礼品必须如实报告，价值超过50新元的礼品必须交公；美国规定，公职人员每年接受礼物的市场价值不能超过50美元，每次接受的礼物不能超过20美元，绝不允许接受现金、有价证券、礼券等；韩国规定，公务员和与职务相关人员一起吃饭或接受礼品馈赠时，金额不得超过3万韩元（约合人民币180元）。美国政府还对礼物的含义作了详细界定，包括任何赠物、关照、款待、请客、折扣、贷款、债务偿还期延伸或任何有金钱价值的物品，以及提供的交通运输工具、车船飞机票、包销费用、地方旅游、酒店住宿、服务、纪念品和餐饮等；而对公务员可以使用的物品，如客商提供的不作为餐饮的食品（如咖啡、饮料和面包圈），低价的贺卡、证书、纪念牌、奖杯等纪念物品，也有明确的规定。我们可以借鉴国际上的通行做法，结合我国实际制定相应的规定，使那些量化相对困难、弹性较大的约束性规则逐步清晰化。

其三，明晰界定公权底线的处置性边界。处置性边界是对出现越界情况时的处置规定，包括两个方面。一是自我处置，即公职人员自行按规定作出的处置。例如，加拿大规定，公务人员对无法拒绝的违规礼品须取得上级主管部门的书面指示后，或上交有关部门，或捐赠慈善机构，或自行保留。二是组织处置，即通过主管部门按规定做出处置。例如，新加坡的《公务员纪律条例》规定，公务员违规收受礼品，以贪污受贿罪论处，经举报查实将入狱5至7年，并将入职以来按月薪40%的比例积累下来的公积金和养老金全部上缴国库。芬兰法律规定，公务员接受超过规定标准的礼品、宴请、旅游或荣誉头衔均视为受贿，处以罚款和4年监禁，且终生不得担任公职。可以说，严格的处置本身也是一条底线。明晰界定公权底线的处置性边界，是通过事后追究的方式，对越界行为进行纠正，并由此形成教育和警示效应。

（作者：中共山西省委党校副校长、教授）

责任编辑：吴 强