黄佩仪

（中国人民大学 劳动人事学院，中国 北京 100872）

1城市化的问题——农民工难以市民化

城市化指人口从农村向城市集中的过程，包括了：①城市人口占总人口比例上升；②城镇数量增多、规模扩大，职能和设施完善；③城市的经济关系和生活方式广泛渗透。

2011年我国的城市人口比重达到51.27%。但城市的经济关系和生活方式已经广泛渗透到农民工阶层吗？事实并非如此，农民工虽进城门，却没有真正地融入城市生活。具体表现如下：

1.1 户籍问题

农民工只有农村户口，没有城市户口，只能非农化而不能城市化，享受不到城市居民的待遇。

1．2 社会保障缺乏问题

农民工缺乏应有的社会保障，以承包地作为最后的保障，难享受城市便捷的医疗等服务。

1.3 农民工就业问题

农民工是弱势群体，容易受到严重的就业歧视，大多在从属部门就业，遭遇不公平对待。

总之，我们可以明显地看到农民工无法获得与城市居民的同等的机会与地位，农民产业工人化与农民工市民化之间不匹配。这是我国城市化的一大问题，也是阻碍城市化进一步发展的关键，农民工市民化问题无法解决，城市化质量无从谈起。

2 问题的历史原因

我认为二元劳动力市场制度是羁绊农民工市民化的直接原因。改革开放前，我国劳动力市场形成与二元户籍制度相统一的二元就业制度。改革后，虽放开限制，农村大量剩余劳动力进入城市劳动力市场，可是由于城乡分割的二元劳动力制度的残余，虽跨过了城乡的隔离，劳动力市场内部的隔离依然存在。我国是二元劳动力市场，整体的劳动力市场被分割成两大部门：主要部门和从属部门。主要部门的工作提供相对较高的工资，较为稳定的工作，良好的工作环境以及较为通畅的晋升通道。从属部门的工作只能提供较低的工资，不稳定的就业以及根本不存在的职业晋升。农民工由于前市场差别，他们进城后只能进入从属部门，从事那些城市居民瞧不上的边缘职业。二元的劳动力市场制度使得劳动力市场处于割据状态，这种情况必然影响农民工的经济收入，最终农民工不具备市民化的经济基础。

另外，政府还实施了一系列和二元劳动力市场制度配套的措施。

2.1 地方保护主义的政策性就业歧视

受地方保护主义和市民本位主义的影响，地方政府考虑到降低本地市民的失业率和政府负担，在制定就业政策时难免会向本地市民倾斜。农民工原本的前市场差别就已经很大，竞争力比较弱，再加上就业政策向不利于他们的方向倾斜，他们的就业前景更堪忧。

2.2 在与户籍挂钩的社会保障方面

基本养老保险尚未能够跨地区转移，使得农民工只能选择退保，而无法在工作地享受基本养老保险。而城市的社会救助、社会福利项目依旧基于户籍制度而建立和运行，这些社会保障是外来农民工所无法享受到的。

二元劳动力市场剥夺了农民工向上发展的权利，他们在二元劳动力市场上所处的不利位置，使得他们收入微薄，难以建立市民化的经济基础。身居二元劳动力市场上的不利位置，又使得农民工与主要部门相配套的社会福利，比如失业保障、医疗保障和养老保障无缘，而市民化的核心恰好是各种社会福利和社会保障。政府的配套措施似乎也加重了劳动者流动并在城市就业的交易成本。

3 解决农民工难市民化的劳动力市场政策

近年来，随着我国城市化从追求数量到追求质量的转变，政府已经着手解决城市化的核心问题——农民工难市民化。

国家对农民工进行人力资本投资：

国家通过对农民工进行人力资本投资，提高农民工的工作能力。

(1)搞好农民工的就业服务和培训，扩大培训规模，提高培训质量。

(2)指导用人单位建立稳定的劳务培训基地，发展订单式培训。

(3)建立由政府、用人单位和个人共同负担的农民工培训机制，中央和地方政府要积极给予财政支持。

(4)在教育方面，大力发展面向农村的职业教育。支持各类职业技术院校扩大农村招生规模，鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育。通过设立助学金、发放助学贷款等方式，帮助家庭困难学生完成学业。加强农村职业教育师资、教材和实训基地建设。

但举措无法突破二元劳动力市场制度，职业教育和内容简单的就业培训虽提高就业竞争力，并不足以支撑他们从属部门跃进主要部门。农民劳动力进入主要部门的入门券是一纸名牌大学的毕业证书，但这是培训和专职教育所无法具备的。无法进入劳动力市场的主要部门，意味着他们无法获得较高的工资，无法建立市民化的经济基础，社会保障也与他们擦肩而过。

3.1 国家强化就业信息服务

信息对于流动的农民工而言至关重要。在以前，农民工受信息制约很大，他们大多是通过外出务工的亲戚来了解城市的劳动力市场，这就很容易造成扎堆和盲目流动的情况。就业信息的不畅通，使大多数农民工拥到一线大城市务工，可这些城市又严格控制户籍，所以农民工始终不能获得大城市的户籍，也就无法市民化。

目前国家要求各地在输出地和输入地之间搭建劳务对接平台，引导农民工有序外出。信息对称使农民工选择更适合自己的城市，找到合适的岗位。不少小城市经济发展良好，也存在对农民工的需求，而且小城市愿意对表现良好的农民工放开户籍，让他们享受到各种福利，在小城市农民工市民化的可行性似乎更强。

3.2 规范农民工就业权益保障

(1)在前期清理整顿人力资源市场，严厉打击 “黑中介”，规范用人单位招工行为；后期严格执行劳动合同制度。

（2）建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题，并进一步加大了对拖欠农民工工资的处罚力度。

国家对于农民工劳动管理的重视，的确有利于减少侵害农民工劳动权益行为的发生，似乎农民工向市民化又迈进了一步，越来越能享受城市居民所获得的就业保护。但仔细想来，劳动力市场对于农民工的歧视从未消失。在两个相同的工作效率的人之间，户籍制度依然是用人单位招聘雇佣的标准，或者说同工不同酬，或者说晋升通道的缺失，这些现象相信大家都见怪不怪。

4 建议及总结

关于农民工市民化问题，我建议：建立农民工和城市居民统一的就业登记制度。这是一项基本不涉及利益关系调整的基础性工作，是一个阻力最小的突破口。对农民工的就业情况进行登记，并以登记失业农民工的再就业率作为判断各级政府及相关部门工作成绩的标准，可以改善目前积极劳动力市场政策只关注城镇下岗失业人员的不合理状况，提高再就业工作的效率，促进社会公平，在制度上给予农民工作为一位城市居民应有的被关注的感觉。

综上所述，国家出台的一系列劳动力市场政策，对于促进农民工市民化，优化城市化的发展，有不少的成效，但也有其不足之处。不难看出，如果我们无法动摇二元劳动力市场制度，农民工市民化也只能是异想天开，农民工则始终待在无法为其提供经济基础的从属部门，无法享受和城市居民完全平等的社会福利。以上的措施仅仅是为了缓和并弥补二元劳动力市场制度给农民工带来的伤害，并没有从根本上去改革二元劳动力市场制度。要想真正实现农民工市民化，让城市化真正惠及农民工，关键在于二元劳动力市场制度的改革。当然，二元劳动力市场制又和户籍制度有千丝万缕的关系，在这两个制度下有庞大利益集团，他们是利益既得者，要改革该制度，定必影响到这部分人的利益而受到他们的抵制，怎样处理这问题仍有待进一步思考。改革二元劳动力市场制度，实现农民工市民化，我们任重而道远。