摘要：我国房地产市场十年调控却效果不佳，被人戏称为“空调”。本文作者在分析现有调控措施及其局限性的基础上，另辟蹊径，提出规范对住房租赁市场的管理，严控租金价格的调控措施，作为当前调控政策的补充，并借鉴国外立法，提出了自己的建议。

关键词：房地产调控 租赁市场管理 租金价格

随着我国房地产市场的迅猛发展，房价高企，房地产泡沫不断增加，政府从十年前就开展一轮又一轮的政策调控措施，试图控制和降低房价的过快上涨。然而十年的调控结果却不尽如人意，新一轮调控政策限购又限贷，其严厉程度可谓全球罕有，但至今效果平平，房价远未达到“理性回归”的状态。笔者认为，目前的调控措施过于单一，范围狭窄，如果能将调控范围扩大到租赁市场，加强对租金价格的管理和限制，则能够完善调控措施体系，从不同角度对房地产市场产生影响，必然能收到更好的效果。当然，本文讨论的仅限于满足人们居住需求的住宅租赁市场和住宅租金价格问题。

1 回顾迄今为止国家颁布的调控政策，主要可以归纳为以下几类

①通过利率、准备金率等金融杠杆的调整，收紧或放松信贷，从而控制房地产发展的规模和进度。比如，央行在2007年先后五次上调存贷款基准利率，2008年又连续上调金融机构人民币存款准备金率，在2008年下半年金融危机波及中国房地产市场后，国家又连续下调存贷款基准利率和金融机构人民币存款准备金率，并对存款利息免税，2009年随着房价继续飙升，国家重新调高两率。国家对于利率等金融杠杆的调整，属于真正的宏观调控措施，其作用并不仅限于房地产行业，而对于整个社会的经济运行都会产生影响。

②通过对按揭条件及优惠幅度的调整，加大或降低购房的难度和成本。比如，2005年3月，央行决定调整商业银行自营性个人住房贷款政策，宣布取消住房贷款利率优惠政策；对房地产价格上涨过快的城市或地区，个人房贷首付比例从20%上调到30%。2008年11月1日起，首次购买住房和改善性普通住房提供贷款利率7折优惠，最低首付下调为20%。2010年1月10日，国家规定严格二套房贷款管理，首付不得低于40%；4月15日，国务院出台具体措施，要求对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%等。

③调整房地产交易过程中的税收政策。比如，2006年5月31日，国税总局出台《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》，要求各级地方税务部门要严格执行调整后的个人住房营业税政策，2006年6月1日后，个人将购买不足5年的住房对外销售全额征收营业税。2008年6月10日，税务总局宣布企业为个人购买房产需征个人所得税。2010年1月1日起，个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年等。税收政策的频繁变动，也招致了非议，2013年2月20日国务院常务会议确定了五项加强房地产市场调控的政策措施（即国五条），3月1日，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，对国五条进行了的细化，其中关于第二条“坚决抑制投机投资性购房”中规定了具体措施：“税务、住房城乡建设部门要密切配合，对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征”。该规定一度引得人心慌慌，引发了一大波过户风潮。之后在全国人大会议上，就有人大代表批评该规定有违宪之嫌。

④直接设定购房人的资格条件，以限制交易行为。2010年4月17日，国务院发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，该通知中规定：“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。”因此该通知又被人称为“限购令”。在该文件背景下，全国各地很多大中城市均出台了地方的限购细则，以行政命令的方式，直接限制买房人购房的套数。

以上只是归纳了主要的调控措施，因篇幅所限，无法列举全部的调控措施。综合看，以上调控政策存在以下主要问题：

①目光狭窄，头痛医头，脚痛医脚。调控所针对的目标范围局限于房地产市场的买卖价格，实际上仅限于新建商品房的买卖价格，或者通过信贷、税收等杠杆来引导人们购买的行为，或者通过直接规定购买条件、优惠条件来限制买卖行为，但市场需求和社会交易行为是无法直接控制的，因此这些调控措施往往收效甚微，甚至可能适得其反。

②出于限制和打压买房需求的目的而采用的严格贷款条件、取消贷款优惠、增加税收等措施，从客观上反而更进一步推高了房价，对于真正的刚性需求也进行了打击。国家采取的提高利率、提高税收等措施，目的在于控制一些不具有居住刚性需求的人群的买房行为。但事实上这些调控措施并不能限制人们的购房热情，相反，由于二手房市场交易的潜规则，所有的成本和费用将被转稼给买方，这事实上使得房价被进一步推高，形成了国家收了税，银行涨了利息，真正需要房子的买房人却要付出更多的恶性循环。

③对于市场交易行为的直接限制，存在合法性问题。

限购令的出台，引发了大量的争议，有许多学者认为政府的这一举措有违宪之嫌。政府以公权力直接介入买卖双方的民事交易行为这本身就有违法治的精神，而限购令本身仅是国务院通知的形式，连行政法规都不算，但其实际的效果却能够限制买卖合同的效力，这更是突破了很多法学理论的界限。尽管也有一些学者在为这一措施寻求法理上的依据，不能不说，还是有很大的争议的。

2 加强租赁市场的管理，可以从另一角度对房地产市场进行影响，完善调控体系

2.1 租金价格与商品房买卖价格的关系

租金价格与房价间虽无必然的联系，但肯定存在着相互影响的关系。首先，房价的高低直接影响到拥有居住刚性需求的人群对于买房还是租房的选择，如果房价高，一部分人会选择租房，租赁需求就会上升，租金价格也会上涨；反之房价低，那么买房的人更多，租赁需求会下降，租金也可能下降。换句话说，对于居住的刚性需求的高低，可能同时推高房价和租金价格，或者相反。其次，对于投资性人群而言，如果租金价格高，可能促进人们买房投资，这就有可能推高房价；反之，如果租金价格不高，达不到房价的一定比例，那么投资房产是不划算的，这样投资需求会降低，投资性买房的比例也会降低，就有可能拉低房价的涨幅。

从以上的分析不难看出，对于租金价格的严格控制无疑对于控制房价有着重要的意义。如果租金价格不过快上涨，甚至低于一定的比例，刚性需求的人群可能更多地选择租房而非买房，而投资性需求的人群则有可能减少投资房产用于出租的动机，这两方面都有利于控制房价不过快上涨。

2.2 就保障房而言，廉租房比经济适用房更具管理优势

保障房建设也是我国政府为调控房地产市场所采取的一项举措，其目的就在于通过向社会低收入家庭提供廉价的房屋，以保障这部分弱势群体有房住，不受高企的房价的影响而加大贫富差距。目前保障房主要分为转移所有权的经济适用房和不转移所有权的廉租房，笔者认为，从保障房的管理上，廉租房更加适合。虽然经济适用房在出售的过程中，对于享受政策的买房人对于房屋的处置也设定了一定的限制，但毕竟在买卖的过程中，所有权已经转移给了买房人，国家和政府对于买房人已经取得的所有权很难进行更有效的限制。而出租房则不同，由于承租人没有得到房屋所有权，其享受的政策性优惠仅仅是便宜的房租，国家和政府对于承租人可以实施更有效的管理。比如，对于实际不符合政策条件的，或者违反政策处置出租房的，或者在申请时符合政策条件但经过一段时间其财产状况发生变化，已超过政策条件的，可以随时取消其享受政策性保障房的资格，收回房屋。这对于已经将房屋所有权优惠卖给买房人的情形而言，完全是达不到这种效果的。

2.3 对租金价格的控制有法律依据

与限购令存在合法性争议不同，对租金价格的控制却有着合法的依据。我国《价格法》第18条规定：对于下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格……；第30条则进一步明确规定：当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。居住用房的出租价格，目前已经完全可以说是关系到国计民生的重要商品或服务价格，政府部门完全可以依据上述法律规定直接对住宅房屋的租金价格进行干预和控制。

3 国外关于房屋租赁管理的有益借鉴

谈到对房屋租赁的管理和政府干预，德国是一个典型的例子，德国一向以房价、租金价格稳定而著称，今年5月1日，德国新《房屋租赁法》正式生效，其中对房租的涨幅做出更严格的限制。新法规要求3年内租金涨幅不超过15%。新法还延续以前的一些规定，例如房屋租金应该按照各地政府的“指导价格”，超过这一价格的20%，算是违法行为，房客有权将房东告上法庭；超过50%的，房东被认为赚取暴利，可入狱三年。即使房东有正当理由想提高租金，也必须经过房客同意。如果房客不同意，房东只能提起诉讼，而不能自己强行提高租金。

从德国《房屋租赁法》的有关规定中，不难得出一些有益的启示。首先是政府的管理和干预行为。作为对民生有着重大影响的住房租金价格，政府有必要进行合理地控制。房屋租金属于房屋的衍生孳息，其实并没有严格意义的计算标准和构成依据，这就为政府对租金价格进行干预和控制提供了必要性和可能性。

其次是民事合同关系中的当事人，有权通过诉讼对过快上涨的租金价格说NO。房屋租赁关系从本质上是民事合同法律关系，合同讲究的是当事人双方自愿和意思自治的原则，在供求关系不平衡的市场背景下，出租人如果执意要上涨租金，承租人一般是没有办法的。但德国通过立法的方式确立了当事人对不合理上涨的租金价格可以行使撤销权，从而维护了租赁市场的稳定和承租人的利益，这一点是非常值得借鉴的。

至于过分上涨租金的房东是否需要承担刑事责任，笔者认为这有些遥远，在此暂不讨论了。

4 对我国租赁市场规范和监管的建议

4.1 完善立法

虽然我国价格法已经对政府定价、政府指导价、限价以及价格干预措施等问题做了相关的规定，但对于租金价格管理的细则，还需要更进一步的细化，建议相关部门可以以行政法规或行政规章的方式加以规范，也可以由一些地方先行以地方法规进行试点。

另一方面，在民事上当事人如何对过分高涨的租金采取法律救济途径，则需要民事法律的进一步细化。也可以根据我国的司法特点，暂时以司法解释的方式加以规定。

4.2 完善政府职能，加强各部门协调

在我国，住房租赁管理涉及到诸多部门，比如房屋出租登记归房管部门管，暂住人口管理由公安部门负责，而租金收入的税收则由税务部门负责等。在我国，多部门管理往往会带来界限不清、权责不明、相互掣肘、相互推诿甚至无人管理等弊病。笔者认为，要加强住房租赁市场管理，必须对政府部门的职责界限进一步明确和细化，涉及多部门交叉管理的，应当明确以一个部门为主，或者由政府协调各部门，明晰各自的权责。另外，完善信息公开制度也非常重要。笔者认为，租赁双方所签定的合同、租金价格，乃至双方的身份信息、暂住信息，均不属于国家机密和个人隐私，这些信息应当予以公开，便于公众查询，也便于职能部门利用而进行有效地管理。然而，各部门却往往出于各种原因，不愿将本部门掌握的信息公开，这还需要一个认识和调整的过程。

4.3 完善租金标准制定程序

决定租金价格高低的，只有市场供求关系，与房屋建设成本和使用成本都无关。为了调控房地产市场而限制租金价格，当然不能完全依据市场定价，但是，如何确定租金的合理标准呢？这需要深入地研究和细致的工作。要用科学的方法，并在调查最广泛的人民群众的意愿的基础上，确定合理的租金价格以及涨幅，既做到保障房屋所有人的利益，又保证房地产市场的稳定和发展，保障人民群众的居住负担不致过重。

5 结语

房地产市场调控，是一项繁浩的系统工程，关系的面非常大。要调控好整个房地产市场，必须运用多种手段，综合治理。

本文并非意在批评现有的调控政策和措施，而着重在于在现在调控措施之外，考虑其他的途径和方法，使得我国的调控手段更加丰富，调控的效果更好。

参考文献：

[1]魏静.完善房屋租赁市场机制的几点思考[J].中国建设信息，2011（11）.

[2]魏静.我国房屋租赁市场发展研究[J].中国房地产金融，2011（08）.

[3]魏静.论房屋租赁市场管理的规范化与信息化[J].城乡建设， 2011（06）.

作者简介：

陈志亭（1974-），男，福建宁德人，研究生，研究方向：民商法，现任职于江苏文方律师事务所。