袁竹琴

摘要：本文就如何认识“小金库”，“小金库”形成的原因以及治理“小金库”的措施做出几点思考。

关键词：小金库 成因 治理措施

0 引言

在我国经济领域，“小金库” 作为一块绊脚石，凭借自身较强的隐藏性和较大的危害性，直接阻碍社会经济的持续健康发展，并且对其进行治理存在一定的难度。近年来，国务院下大力气果断采取措施开始治理和整顿小金库，进一步扼制“小金库”行为的蔓延和恶化。国务院于2010年3月23日在北京组织召开第三次廉政工作会议，对于开展“小金库”治理工作，时任国务院总理温家宝提出了明确的指示。随即在全国范围内开展清查治理“小金库”工作。透过高频率、多层次、多部门、全方位的治理活动，可以充分地展现出“小金库”危害的严重性，同时也显现了“小金库”治理工作的紧迫性和艰巨性。

1 “小金库”的概述

所谓“小金库”形象而通俗地讲，就是企业单位或部门的“私房钱”，是指违反国家财经法律法规，以及有关法律法规的相关规定，侵占或截留国家、单位的收入，在本单位财务会计部门没有将其进行列收列支或没有纳入预算管理、私存私放的各项资金及其形成的资产，同时将这些侵占、截留的资产化大公为小公，最终化为私有。

在计划经济时代，由于各种物资比较紧缺，所以高度集中的财政管理体制在我国得以普遍推行，在财政范围，通过统收统支的方式对政府机关、企事业单位职工的低水平社会保障与福利等进行管理，因此平均色彩比较浓厚，部门成员之间在信仰支撑和道德的约束下，使得“寻租合谋”的行为难以形成。因此，难以产生私设“小金库”的现象。然而，随着经济的发展和改革的不断深入，我国居民的收入分配格局发生重大变化，同时利益分化日趋明显，在这种情况下，滋生了权力的市场化，以及腐败现象等。在制度建设方面，由于我国公共财政制度与框架体系尚不完善，存在漏洞和监管的盲区，同时行政管理体制相对落后，在这种情况下，私设“小金库”成为一种普遍现象。对于设置“小金库”的企业或单位来说，设置“小金库”的动机为：

1.1 部门小集团利益 企业在日常经营过程中，为了对请客送礼、滥发钱物等不符合规章制度的支出进行合理的解决，同时逃避相关部门监督和处罚，在这种情况下，少数人开始设置小金库，对于不合规的支出从小金库资金中进行解决。

1.2 地方利益 受各种因素的影响和制约，地方经济发展水平存在一定差异，进而导致财政出现好坏不均的现象，由于中央对财政实行集中管理，对于分灶吃饭的财政体制还没有真正形成，进而在一定程度上存在上项目、跑项目的现象，对地方政府或企业等，通过名目繁多的指标进行考核，对达标、升级情况进行确定，这种考核有的与地方经济利益相联系，有的与领导干部的政绩相挂钩，为此，地方相关部门采取措施积极应对。在跑项目以及应对考核的过程中，难以处理各种不合规的支出，而小金库则可以满足这种需求，在这种情况下，开始设置小金库。

1.3 个人利益 在对干部进行选拔、考核过程中，受奖惩制度、监督机制不完善，责任追究制度不到位，以及没有落实公务员分类管理制度等因素的影响和制约，在不同程度上存在跑官、要官、买官，以及任人为亲的现象，为了打点个人的前途，部分人员能够充分的利用自己掌控的小金库资金，在这种情况下，一方面达到了个人目的，另一方面费用支出不需个人负责。

2 形成小金库的原因

对于“小金库”情况，在国家财务制度中都有明确严禁设置的规定，相关部门对存在的“小金库”加大了查处力度，然而“小金库”却屡禁不止，并且呈现增长的趋势。对于少数人来说，由于自己控制着“小金库”，可以随意支配使用资金，同时为自身带来利益。而控制“小金库”的人一方面能够得到回报，另一方面能逃避相关部门的监管和处罚。通过进行分析，可知“小金库”的形成原因主要是：行为人法制观念淡薄，监管体系不完善。

2.1 法律意识淡薄 在国家财经法规知识方面，部分人员平时不注意学习，做事不遵守财务制度，处理财务问题由着个人喜好和习惯，或者抱有侥幸心理。

2.2 价值观念扭曲 受社会不良现象的影响，部分干部没有树立正确的人生观、价值取，对社会存在的负面现象没有准确地认识，在社会主义法制不完善、不健全的情况下，经不住各种诱惑，进而出现私设小金库的现象。

2.3 机制不完善，责任追究不到位 在各种因素的作用下，促使小金库的产生和发展，其中主要涉及干部的教育与管理，以及财政管理体制的完善程度。通过对选人用人机制、公务员的分类管理体制等进行不断完善，实行整体推进，标本兼治，进而对小金库的产生在一定程度上进行控制。

2.4 监管、查处不力 一是对小金库实施监督检查，流于形式、走过场，监督检查机构查出小金库后，自身受经费等因素的影响和制约，往往通过以罚代法的形式对小金库现象进行处理，侧重对单位进行处罚，不重视追究责任，通常情况下是收钱了事。二是检查人员的业务素质需要进一步提高，同时对检查方法进行创新。对于小金库现象难以通过传统的审计、检查手段进行查处和监管。三是完善监督制度。对于审计机关来说，只有审计的权力，而不具备直接追究责任的权力，但是具备追究责任权力的相关部门，由于缺乏专业人员，这些都需要进行协同处理。四是制度建设落后。例如1995年出台政策对小金库进行定性监管，在新时期对小金库的概念、认定、处理等缺乏政策的支持。

3 治理小金库的措施

对“小金库”进行治理，一方面需要治标，另一方面需要治本。通过制度建设和体制创新，对内控机制和监督体系进行不断完善，同时建立健全“小金库”的长效机制，从源头上铲除“小金库”。

3.1 开展警示教育 对于独立进行经济核算的单位或部门的领导、管理人员，以及财务工作者，在党的方针政策、财政法律法规等方面，有关部门需要对其加大宣传教育的力度，组织他们进行定期培训，交流经验，对有关案例进行剖析，确保每个管理者、经营者知法、懂法、守法。

3.2 重新定性“小金库” 将“小金库”重新定性为侵占公共财物、集体贪污的犯罪行为。长期以来，由于人们对“小金库”的危害缺乏必要的认识，最初“小金库”被定性为“不正之风”，后来将“小金库”划归到“违规、违纪”行为行列中，而对“小金库”的处罚依然停留在纪律层面。对于“小金库”来说，其开设根本不存在任何“正当性”，私设“小金库”属于贪污公款的犯罪行为。另外，治理“小金库”的法律法规不完善，对其进行治理缺乏健全的法律惩罚体系。为了治理“小金库”，应该在法律体系方面加快建立进度。同时，按照侵占公共财物、集体贪污腐败的犯罪行为对私设“小金库”进行定性。只有这样，治理“小金库”才能有法可依、违法必究，通过法律的手段进一步增加责任人的风险代价。

3.3 完善财务管理 按照《会计法》的相关规定，同时结合本部门的实际情况，对财务管理监督管理制度进行不断地完善。通过对手续、核算程序等进行健全化、规范化处理，通过进一步完善经手、会签、审核等制度，将财务收支等有关情况定期向职代会通报，进而堵塞各种漏洞，彻底打消欲设“小金库”者的念头。

3.4 加大会计核算制和“收支两条线”工作力度 通过采用会计委派，定期岗位轮换、交流和随时调整的方式，对不具备集中核算的部门和单位进行管理。通过核算制对具备条件的组织或党委进行管理；全面贯彻落实“收支两条线”的规定。对于一个部门多头账户、多个结算单位的行为要坚决取缔。

3.5 加大监管力度 通过定期、不定期的方式，开展专项检查、随时抽查，以及异地互查活动。通过审计检查有关部门招待费、应酬费、修理费等各项费用支出，以此为突破口，进一步寻找“小金库”。通过组织、媒体、公开举报等方式进行监督，对“小金库”进行监督，使经营管理者的活动处在广大群众视野之内。

3.6 实行严格的责任追究 按照党中央和国务院下发的《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》及有关规定，对有令不行，有禁不止，顶风违纪设立“小金库”的单位主要领导以及直接责任人，按组织程序先免职，再按照党纪政纪条规严肃追究责任，对于涉嫌犯罪的移送司法机关进行处理。只有这样才能查处一点、规范一片，使妄为者望而却步，欲设而不敢。

参考文献：

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[2]刘平生，梁玉琴.对治理“小金库”的几点思考[J].价值工程，2011（03）.

[3]周雪飞.“小金库”：现状、根源与治理对策[J].财政监督，2009（09）.