现代治理中的行政决策责任机制

2014-07-14唐任伍刘立潇

人民论坛·学术前沿 2014年12期

唐任伍+刘立潇

【摘要】改革开放以来，中国政府在加强行政决策责任制度建设方面取得重要进展，但仍然存在行政责任主体范围模糊、责任内容亟待明晰、评估体系配套性弱，以及实际追责缺乏刚性等缺陷。因此，行政决策责任终身制是国家治理体系现代化的重要环节，是完善责任制度的必然方向，是向责任制政府转型的必然路径，是倡导廉政勤政文化的本质体现，是提升行政决策效率的内在要求，是加强公务人员作风建设的有效方法。实施行政决策责任终身制应当是下一步深化行政管理体制改革的重要方面，这对增强党和政府的执政能力、执政合法性，实现国家治理体系的现代化，树立负责任大国形象都具有重要的积极意义。

【关键词】行政决策责任终身制治理体系考核问责

【中图分类号】 D630.3 【文献标识码】A

近年来，随着公共管理思想理论的发展，世界各国在探索建立责任型、服务型政府的实践中取得长足进步。中国正处于社会转型期和矛盾多发期，国内外政治、经济等矛盾错综复杂，社会利益关系相互交织，各项改革进入深水区、攻坚期。如何进一步加强执政能力建设，健全行政管理体系，提高行政机关的服务水平和责任意识，是执政党不容回避的命题。2011年，习近平同志与中央党校学员座谈时就提出，党员干部要树立四种意识，其中特别提及责任意识，“在干事创业中要勇于负责、敢于负责、善于负责，……做到敢抓敢管、勇于担当，……真正把应承担的任务承担好，把应完成的使命完成好”①，党的十八届三中全会中明确提出要致力于实现国家治理能力和治理体系现代化，就是要求各级行政机关善于负责，治理体系现代化更是要求行政机关完善决策责任机制，避免“看摊子、守位子”、“功劳大家抢、过失人人推”。

行政决策责任的相关研究可追溯到20世纪30年代美国学者巴纳德和斯特恩关于分权问题的论述，而后西蒙对决策程序进行了深入研究，提出“决策”这一概念和理性决策模式，奠定了现代决策学。②一般认为，“所谓问责制就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任，有权力就应有对等的责任，并对相应责任履行进行严格地科学考核，及时察觉失责，依据相应的法规对当事人追究和惩罚，靠‘问的‘制度化来保证‘权责对等实现的一种机制”。③“行政决策主体在制定和实施行政决策的过程中，由于错误或不当决策而导致社会经济、政治发展的不良后果，侵犯了公众利益和公民的基本权利，决策者必须为此承担相应的责任。”④

行政决策涉及方案的提出、论证、决议、执行、反馈等一系列环节，是国家治理程序中的核心环节，是国家权力机关履行职能的前提条件。提高国家治理能力和官员责任意识，最重要的就是统一行政决策责任的科学内涵和外延，厘清权利和责任关系，完善行政决策程序。

中国行政决策责任制建设历程

新中国建立后，囿于当时的社会形势和行政环境，行政决策责任制并未得到有效完善和贯彻。随着后来一系列政治运动的开展，虽然在当时环境下对惩治腐败、反对浪费、打击官僚主义等产生了一定的积极作用，但这种在政治斗争和人治的基础上实施的运动，问责机制背后承载着特殊的政治使命，造成法治精神遭到破坏，国家行政管理体系和法律体系秩序紊乱，进而对行政决策责任制正常运转造成巨大障碍。

改革开放以后，中国逐渐摆脱计划经济体制和“运动思维”的束缚，领导人开始提倡“依法治国”理念。邓小平指出：“为了整顿党风、搞好民主，先要从我们高级干部整起”⑤，随后在“党和国家领导制度的改革”讲话中进一步指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部，凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”⑥，行政决策责任制得到重新确立。但在20世纪80年代，因中国正处于计划经济向市场经济转轨的初始时期，理论上需要打破固有思维框架，实践要本着“摸着石头过河”的勇气去探索，所以对行政权力的监管相对宽松，各级党员干部在行政决策中有较大自主权，有一定“试错”空间，并未严格责任认定和追究，即使是重大决策失误、用人失察等重要问题也未进行积极审核，行政决策责任追究的制度化水平明显较低。⑦

随着市场经济体制的逐步确立，与市场经济相对应的法治精神、法律体系和行政管理体系建设越来越重要，与此同时，行政决策责任制度建设不断加强。十四大修订党章中就强调了完善责任制度建设，并据此制订了一系列相应的规定，如《关于实行党风廉政责任制的规定》等，特别是“十五大”报告中明确指出：一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，为完善责任机制确定了方向，并在此前发布《中国共产党纪律处分条例（试行）》，明确指出了责任制度的指导思想、适用范围、追究原则和认定标准。

进入21世纪后，中国共产党更加注重现代政治伦理建设，大力倡导加强“执政能力”和行政问责制建设，并在2003年“非典事件”中对因知情不报、处理不力而导致疫情蔓延的多名行政官员（含省部级官员）进行责任查处，堪称改革开放以来最大规模的问责事件。行政决策责任追究制是指行政决策主体在决策活动中，所应履行的社会义务以及没有履行或者是没有很好地履行决策义务所应受到的谴责和制裁的总称⑧，也有观点认为决策责任追究制度是决策者决策失误所应该承担责任的制度。⑨笔者认为行政决策责任主要针对拥有公共权力的党和国家各级行政机构，要求其对参与治理国家事务的完整过程中所作出正确或错误行为进行责任承担。

中国行政决策责任制存在的问题及其原因

虽然中国行政决策责任制已经建立并发挥实际作用，但由于长期以来重人治、轻责任的历史原因，以及经济社会形势变革较快的现实，决策责任制并未能起到彻底整肃风气、树立责任意识的重要作用，在国家权力机关内部还存在一些与建立责任型政府相悖的现象，主要包括以下几个方面：

一是存在主观性决策，决策责任意识淡薄。中国数千年历史积淀形成的行政文化中缺乏契约精神和责任意识，对公共权力运转的监督力度和意识较弱，造成部分行政决策当事人对决策责任重视不足，甚至越过调研、论证环节，仅凭书面材料和口头汇报，匆匆决策，负责人意识淡薄。endprint

二是存在随意性决策，造成决策责任隐患较大。决策者在面对有较大进退余地的事件进行决策时，通常依照个人喜好判断，认为只要不违法、不上访就万事大吉，对一些棘手的社会问题放任不管，随意性较强，从而导致行政决策责任制对于决策失误、决策不及时、约束不到位。例如，仅2009年1月～11月，就查出违规问题金额2347亿元，损失浪费问题金额高达163亿元。⑩

三是存在自利性决策，体现决策责任制度缺陷。部分行政决策当事人因未受到强烈责任约束，进行决策时难免掺杂个人私利和小团体利益，引导公共决策往少数人有利的方向靠近，即西蒙所论述的“满意”概念，决策者倾向于追求自己满意的结果。但事实证明，因行政决策责任缺乏有效监督和评估，这类自利性决策往往不易被及时发现，体现出决策责任制的缺陷。考察决策责任终身追究制的完整性主要集中在下列几个方面：主体和客体两个构成要素，通过责任追究实现权责一致、在明确问责关系的前提下实现问责行为的规范化和制度化，问责过程中问责机制可以细分为不同的制度。

上述问题的产生，究其原因，主要是当前决策责任追究制度还只能针对执行责任，表现在对有令不行和执行不力上，对决策当事人及拍板决策的责任追究仅停留于文件和口头上，不能切实执行，因此决策责任负责制度只能停留在“治标不治本”的层面，不能从决策提出、拍板的源头进行有效监督。具体来说，就是责任主体范围模糊，责任内容不明晰，评估体系配套性弱，实际追责缺乏刚性。

责任主体范围模糊。强化行政决策责任制的首要任务是明确责任主体的资格和范围。目前中国主要实行行政首长负责制，即治理公共事务过程中，对于出现的问题最后都由行政首长来负责，本意就是要加强各级“一把手”责任范畴，增加“一把手”的绝对权威和决策资格；但另一方面，中国行政决策模式被要求遵循“民主集中制”原则，重大事项决策既要保持集中优势，又要体现民主性，要求领导班子集体决策，实质上形成“集体负责制”。

行政首长负责制是世界各国通行的责任原则，而“民主集中制”是我党多年来的根本组织原则，设计适当的责任机制将两者有机结合，能为发展中国特色社会主义提供好的领导制度。当前的行政决策责任制实际上不能很好地将这两者进行融合，致使有的行政决策责任依照行政首长负责制进行追责，有的行政决策责任按照“民主集中制”下的“集体负责制”原则进行追责，没有清晰、细致的准则，所以从公众角度来看，有的社会现实问题由分管某一领域的副职承担，有的问题因性质严重由行政首长负责，不能明确其中界限，混淆公众视野，并且难免出现行政责任推诿，行政失误不能被提前预防。

现行行政决策责任机制主要是针对各级行政机关，要求对其行为承担政治、法律和行政方面的责任，并未就行政机构内公务人员是否作为责任主体进行有效界定，明确描述公务人员在一定时间范围内对某一决策承担一定程度的责任等。如遇某项行政决策失误，参与行政决策的公务人员已退休、离岗特别是提拔升迁时，责任追究往往因无相关法律法规难以进行。

责任内容亟待明晰。行政决策责任制建设的中心环节是设定决策责任范围和内容，以此为依据考量决策主体需要对哪些行为负责的具体方式、程度等细节。但目前行政决策责任制度供给明显不足，一方面针对行政决策权利的表述相对较为细致，另一方面对行政决策追责的描述则亟待进一步改进，一般都只作“承担责任”、“严厉追究责任”等相对笼统的描述，使得行政决策追责在执行中缺乏实际、细致的操作细则。同时，现行行政决策责任制侧重于明确行政机构决策行为失误的法律责任，疏于对因错误决策而遭受权益侵犯的自然人、法人进行相关补偿。如此，责任制内容缺乏完整性，致使现实中公众和公务人员都对决策行为法律责任认识不足，行政对象在就错误决策造成影响进行合理维权时，不能得到法律法规有效支持。如多地曾出现因政府决策导致的“烂尾楼”现象，或是因部分多头管理、责任不清造成，或是因行政决策失误造成资源浪费，鲜有因此获罪的相关责任人，也未得到因决策影响造成权益受损的公民取得赔偿的信息，其原因就是因为行政决策责任制中对行政决策追责的描述不清晰，直接或间接受到权益侵害的公民难以找到依据进行维权。

评估体系配套性弱。责任评估体系是行政决策责任制关键环节，在明确责任主体、内容后，应当对决策责任进行科学评估，才能确定是否需要进行责任追究，目前责任评估体系建设还不完善，也是导致决策责任制失灵的关键原因。

行政决策一般涉及重要公共事务，其后果的范围、程度将涉及整个社会，必须建立科学、民主、实际的决策责任评估体系，依据责任制的主体、范围、内容等，全方位、多层次衡量公务人员进行某项决策的责任程度，才能分清楚下一步进行责任追究的方向和力度。随着中国行政管理体系多次重大调整，已在实践中初步形成了不少责任评估的有效办法，诸如政府报告制度、人大代表审议制度、上级机关审查制度和监督制度等，但这些办法缺乏整体配套性，相互联动性不强，难以发挥应有作用。

实际追责缺乏刚性。在对决策责任进行科学评估之后，就应当对科学认定的责任人进行严格追究，这是行政决策责任制得以贯彻的有力保障。

在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。目前已建立的官员问责制、工作考评末位淘汰制等系列奖惩制度对严格进行决策责任追究起到了一定推动作用，但在具体执行过程中，仍然存在过分强调客观因素，以“交学费”等为借口逃避追责现象，与对公务人员贪污受贿行为的严厉惩罚相比，有的行政决策失误造成数千万元、数亿元公共资源损失，却没有人承担失误责任，这体现出决策责任制度缺乏刚性。中国学界对于行政决策责任制的诟病分析中，频繁提及“缺乏责任心”，从表象上看是由于行政机构中未建立完整的责任意识，实则是因为缺乏严格、高效的决策责任追究办法，甚至有执行细则却未能认真执行，形成“有规不依”、“执法不严”，本该严肃处理的相关责任人没有收到相应惩罚，对培养社会中的责任意识造成严重障碍。endprint

完善行政决策责任制的根本途径

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中提出，要“建立生态环境损害责任终身追究制”，在中央纪委监察部发布的关于《决定》的解读中，则明确提出“实施责任追究应该终身追究，无论领导干部工作岗位或者职务有什么样的变动，该追究责任的都要追究”。

责任终身追究制在西方民主国家进行了成功实践，是加强民主化、科学化行政体制建设的必然要求，是一项基本的政治常识。中国要加强行政决策责任制度建设，必经路径就是实施行政决策终身负责制。行政决策具有全局性、长期性，有的重大决策失误带来的公共利益损失甚至是难以弥补的，通常这类重大决策的成效或问题并不能在短期就显现出来，而是要经过一段时间才能得到客观评价，如果不能在责任主体、内容、评估和追责方面贯彻终身负责制，难以保证决策责任能够得到公正体现，“责任主体可以在不完善的问责纠错机制中找到自我利益最大化的弹性空间”。

行政机构中的公务人员经常面临岗位轮换，同一职位最长任期亦不过十年时间，如若不实行终身追究，一旦行政机构人员退休或调离，就不能准确追踪相关责任人，致使部分公务人员在进行决策时，并未认真考核决策科学程度，而是怀有侥幸心理，寄希望于任期内不要出现问题即可，更遑论保证决策有效性。特别是中国行政诉讼时效是自知道具体行政行为之日起3个月内，一旦超过了行政诉讼时效，检察部门就不能依法对公务人员的违法公务行为提起诉讼，责任追究制度大打折扣”。

实施行政决策责任终身制具有必要性，它是向责任制政府转型的必然路径，是倡导廉政勤政文化的本质体现，是提升行政决策效率的内在要求和公务人员作风建设的有效方法。

首先，实施行政决策终身制是向责任制政府转型的必然路径。近年来，社会各界越来越关注责任型政府建设，促进权利型政府向责任型政府转变已成为趋势。

建立责任型政府，是发展民主政治的必然要求，要求行政机构切实履行社会管理、公共服务、市场调控等职能，并且具备责任意识，接受公众监督，承担相应的政治、法律、行政责任。因此，行政决策责任终身制是进一步建立现代责任型政府的有效途径，能够从源头上着力，提高公务人员承担责任的自觉性。

决策责任终身制的第一步就是确定责任主体和责任内容，根据工作岗位明确各级行政机构对国家和人民负有哪些类型的义务，使得每项决策、每项工作都能落实到个体，这样就促使决策者更加自觉地投入到工作中，以负责任的态度来进行科学决策，减少决策失误。由于追责期限明显延长，能够保证政府从容履行责任追究，具备充裕时间依照责任范围、内容，评估决策的科学性、合理性，探究“公仆”是否存在“行政乱作为、行政不作为”，对于错误或不当的决策能找到相应责任人。总之，推动责任理念深入政府公务人员，加快转变工作作风。

其次，实施行政决策终身制有利于倡导廉政勤政文化。党的十八大以来，党中央、国务院对于惩治腐败的决心极大提升，反腐败力度之大，达到建党以来最高程度，并公开表示要“老虎”、“苍蝇”一起打，集中、迅速、严厉惩治一大批腐败官员，净化了党风和社会风气。自2012年底以来，一大批官员遭到纪检部门的调查，其中不乏已经退休、离任的高级干部，这是中央带头用实际行动践行决策责任终身制。党和政府投入巨大人力、物力进行反腐败，并非仅仅是要遏制当前的腐败现象，更主要的是通过“治标”为“治本”赢得宝贵时间，通过制度建设，铲除腐败产生的环境因素，让公务人员“不能腐败”、“不敢腐败”，最终达到“治本”的目的。

实行行政决策责任终身制，正是剥除腐败滋生土壤的有力措施。权力具有强制性、扩张性，如果约束力度较弱，极易在自利心理引导下运用失范，达到满足自身利益的目的，或出现越权违规行为，并引起公共利益受损。当前对公共权力的约束表述，一般重在规定某项权力能够在某种范围内作出决策，而对此项权力做出决策的责任范围界定不明确，致使权力主体只知“权力多大”，不知“责任多大”，对权力运用缺乏敬畏心理，一朝大权在握，就敢于徇私舞弊、权力寻租。责任终身制能够抑制权力扩张，用制度刚性规范权力主体的决策行为。

决策责任终身制不仅体现了制度监督、纪律惩戒的体制作用，还有利于推动高效的竞争淘汰机制，拓宽公务人员职位变动的空间，破除长期以来“能上不能下”的陋习，它意味着公务人员对做出的每一项行政决策要长期负责，终身负责，加大了决策失误成本，有利于敦促公务人员树立认真、勤勉行使决策权力的工作习惯。

再次，实施行政决策终身制是提升行政决策效率的内在要求。随着行政管理体制改革的深化，行政决策效率和能力取得明显进步，但要实现中华民族伟大复兴的中国梦，仍需进一步加强决策能力培养。目前决策能力和效率不高的关键原因并非是公务人员个人素质低下或能力培养体系有缺陷，体制内聚集着最优秀的社会精英，而是由于行政机构中权责不清，公务人员责任约束感不强，加之受到其他权力、人情等因素影响，有时“有权难用”、“使用不当”，不能够客观、严谨地进行决策，表现出决策能力、效率不足。

决策责任终身制，是快速提升决策能力和效率的重要手段。要提高决策能力、效率，实现决策科学化、民主化，必须有一系列制度为保障，如若缺乏强有力的长期性责任追究的压力，就无法严厉约束决策主体的行为，控制决策过程朝着合理的方向发展，就会导致决策者对可能出现的决策后果抱有“事不关己”的退缩心态，对决策论证的投入不足，自然效率难以提高。只要明确决策责任终身负责，决策主体即使个人决策能力不足，也会迫于追责压力，广泛动用专家学者、社会公众的智慧共同参与决策，最大化提高决策正确性，进而保障决策效率。

最后，行政决策责任终身制是加强公务人员作风建设的有效方法。行政决策责任终身制明确广大公务人员的职责所在，从规定每个个体必须对决策负责，倒逼公务人员加强个人素质培养、务实个人工作作风，有利于引导党员干部深入学习党的“群众路线”，牢固树立执政为民理念，坚持从群众中来、到群众中去，密切联系群众、时刻关注群众需求，倾听群众利益诉求，重视群众最关注、最热心的各类问题，以维护公众合法权益。对行政决策终身负责任，归根结底就是对社会公众的切身利益和实际需求终身负责任。行政决策责任终身制有利于各级行政机关切实贯彻民主集中制，约束有的行政首长、“一把手”的“一言堂”、“家长制管理”等不良作风，同时要求行政首长提升自身敢担当、敢负责的能力和魄力。endprint

囿于中国实际情况，实施责任终身制的还存在一些挑战。一是责任终身制能否做到“全国一盘棋”，公务人员工作岗位经常面临跨省、跨地区调动，人员交流越来越频繁，责任终身制建设如不能在全国范围内按照统一标准展开，就会极大降低制度生命力，而设计全国性的责任追究制度需要中央部门的权威机构耗费巨大的人力物力成本，才有可能完成；二是行政决策责任终身制能否做到“人人平等”，这是人们拭目以待的。中国数千年来“官本位”思想和“讲人情”风气较浓，行政决策责任终身追究制在具体操作过程中，面对已退休、调离工作岗位的，特别是提拔升迁至上级部门的公务人员时，需要做到铁面无私，拿出敢于硬碰硬的勇气才有可能达到目的；三是行政决策责任终身追究能否做到合理、有效，需要认真研究。有的决策是否正确需要较长一段时间才能进行公正评估，如果一段时期之后发现责任主体某项决策失误，需要承担相应责任，但是滞后的责任追究对责任主体当下的工作必然造成影响，是否会引起额外损失需要正确考量。

注释

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