〔摘要〕政府动员是公共治理中政策过程的一种重要机制。当下方兴未艾的中国城镇化政策过程带有明显的政府动员色彩。然而，对政府动员型城镇化政策形成的隐秘机制——政府内输入和公众认同聚合，却缺乏理论层面的必要关注。面对城镇化政策过程中权力精英操控代替公众价值的困境、虚假公众认同聚合所催生的“简单化”的政策逻辑，政府应该在发挥动员机制的特殊功用的同时，着手系统的制度补给与创新。其中的重心主要体现为人本城镇化的政策基点、农民市民化的利益格局调整、政策公众参与制度跟进。

〔关键词〕政府动员；城镇化政策；政府内输入；认同聚合

〔中图分类号〕D601〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）02-0047-06

〔基金项目〕教育部人文社会科学重点研究基地中国特色城镇化研究中心重点招标课题“城镇化战略的正当性论证”（GJ213107）

〔作者简介〕余敏江，苏州大学政治与公共管理学院副教授，博士，江苏苏州215123。从普遍意义来看，城镇化政策关涉公共资源的有限性、政策的正义普适性、集体行动的内在一致性以及传递性等问题。因此，对其处境改善之可能性的探讨，理应成为政治学研究的主题。问题的关键在于，城镇化过程究竟是现代化进程中自然而然的过程，还是政府需要主动为之、强势介入的过程？政府动员型城镇化政策究竟有没有政治学意义上的合法性？究竟什么样的城镇化政策在中国特色社会主义背景下具有“合理性”和“可接受性”？从学理上来说，政府动员涉及现代社会集体行动这一难题，呈现出的是“法治”与“政治”、“法理性权威”与“克里斯玛权威”、政府对公民的管制边界等政治学知识之维度的两难问题。因此，有必要以政府动员中城镇化集体行动的政策形成机制为核心论域，在政治学知识维度对政府动员进行新视角的分析，以引起城镇化政策制定者和学者深入理性的思考，进一步完善城镇化政策体系，提高政策效能。

一、政府动员型城镇化政策：概念与研究模型

“动员”最初是一个军事术语，是指“在战时或国家发生其他紧急状况时，组织武装部队积极从事军事活动。就其范围来说，动员是指组织一国的全部资源支援军事行动”〔1〕。第一次世界大战后，这个概念在很多领域被使用，泛指集中人力、物力资源为集体服务的任何活动。具体到政府与政治领域，“政治不只是一种和平的政治竞争或行政管理，而是在危机形势下动员和激发人的资源的一种努力”〔2〕。政府动员主要用于描述政府对公众行为的某种诱导或操纵，是指政府在一定名义下（一般表现为一定的意识形态旗帜），采用大众舆论、宣传教育、典型推介、利益诱导、组织控制等方式，以获取、集中、配置资源来实现特定目标、任务的行为过程。由此推之，政府动员型城镇化政策过程，是指政府为使相关社会群体配合城镇化行动，依赖自上而下的行政体系和动用财政资源，采取各种社会动员方式调动公众对政府及其决策的认同、支持和贯彻执行，以选择和制定政策，并赋予实施的过程。概括而言，“危机应对”与“政府直控”构成了政府动员型城镇化政策的主要特点。政府动员型城镇化政策模式的优点是能在短期内统一各级官员的思想认识，迅速聚集人力、物力、财力和政策资源，调动各级政府及官员的政治热情，迅速地主导并推动城镇化。但缺点在于受制于行政调控资源自身的正当性和合法性问题以及与之相关的身份危机问题。因此，如何诠释政府动员型城镇化政策的发生机理，就成了问题的关键所在。

这里可以尝试建立一个简要的解释政府动员集体行动形成机制的模型，该模型通过设立政府内输入和公众认同聚合两个变量，来对政府动员型城镇化政策的一般性进行解释。在该模型中，第一个变量政府内输入被认为是城镇化政策的形成源。政府自上而下地获取大体上符合社会利益需求的信息，这些信息经过政府主动吸纳、综合并最终转换成政策输出。而社会组织无法通过制度化的合法渠道对权力精英群体产生实质性的影响。这一政策模式是一种权威模式，在政府主导型城镇化政策的形成过程中构成了主导部分。模型中的第二个变量公众认同聚合是对动员议题的回应。城镇化政策能否获得所在区域公众广泛而强烈的认同，最终取决于政府动员所激起的城镇化政策认同情感有效地聚合起来。区域的城镇化政策认同由小到大、由分散到集中的聚积与融合过程，就是政府动员中的公众认同聚合。传播学理论认为，在社会舆论生成的过程中，人们总是试图判断自己的意见是否与大多数人站在一边，以及民意是否会朝赞同他们意见的方向改变，如果他们觉得舆论与自己的意见逐渐远去，他们就会倾向于保持沉默，结果赞同优势意见的人数会日益增加。〔3〕权威、说服和交易（认同聚合方式）三个次变量的不同权重和排序，在一般逻辑层面解释了认同聚合的动因。在城镇化政策的认同聚合过程中，权威和说服承担了正面引导的功能，交易则在一定程度上限制了异常意见的表达，三种手段的交互作用，有效地聚合了城镇化政策认同。

“政府内输入-公众认同聚合”的释义模型可以说是对城镇化过程中政府动员经验的抽象。通过这一模型，有力地揭示了自上而下的政府动员型城镇化政策的发生机理，清晰地展示了威权政体中城镇化进程中的“发展焦虑”被“问题化”的过程。基于此，对政府动员型城镇化政策的讨论便转化为对威权政体中政府内输入和公众认同聚合的研究。

二、政府动员型城镇化政策的内输入困境

每一次政府动员总是紧密围绕某一特定公共政策而进行的。如果城镇化政策需要依赖政府动员才能运作展开，那么，始终位于政府动员运作起点的则是政府内输入议程的建构。所谓“内输入”，是指城镇化决策过程中的利益要求不是由政治体系外部输入政治体系（决策中枢），而是由权力精英自身来进行利益要求的输入。这种模式所依靠的不是多元决策下的社会互动，而是权力精英的政治折中，它既不同于多元决策模式，也与一般意义上的精英决策模式有区别，其基本特征为：

（一）权力精英承担了利益聚合与利益表达的双重功能。在城镇化政策的形成初期，进城农民的各种利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入到决策中枢，而是由作为“利益代表”的权力精英主动寻求和确认政策问题，代替进城农民或相关社会组织进行政策输入，是一种典型的自上而下型决策模式。在这种模式中，城镇化政策不是以进城农民的利益表达和综合为动力，而是权力精英通过群众路线的方式来综合民意，农民当家作主的权利是由权力精英“为民做主”的间接机制实现的。

（二）权力精英着眼于公共利益对不同利益群体的诉求予以体认和平衡。在权力精英内部，并非一个人或一群人拍板城镇化决策，更不表示城镇化政策只反映少数权力利益和意志。决策往往是权力精英之间商谈、冲突和妥协的复杂过程，正是通过这一过程代表了不同的社会利益要求，该过程主要以“幕后解决”的形式在权力精英内部进行。当权力精英对权力对象隐瞒他的意图，并且未将所需要的反应明确告诉权力对象时，就是企图操纵。

（三）权力精英通过多种渠道体察民情民意作为城镇化政策的依据。这些渠道既包括各种会议、主流媒体报道、批示等正式渠道，也有调查研究、内参信息、智囊建议、政民互通热线、面对面对话以及人际关系（院外活动）等非正式渠道。其中，个别发动、组织串连与会议发动相结合的方法是最常用的方法。但这不是公开的关于公众参与的正式制度，这种意见的获取和收集往往是由政府部门主动发起，其对象和内容是有选择性的，与公众自愿地通过一定程序参与政府决策的行为有较大区别。

内输入机制之所以成为中国城镇化政策的主导形式，既是缺少民主参与传统的政治文化延续的必然结果，也是由特定的社会政治环境所决定的，更是与公共资源的有限性有密切的关联。由于公共资源不可能无节制地使用，所以具有公共服务职能的政府为了照顾辖域中所有民众能够均等地享受到公共资源，就必须千方百计地思考一些对策与措施来协调这个公共资源有限性与民众需求增长性之间的差距。这样做的一个显而易见的好处是体现了精英决策的效率优势，较好地突破了发展中国家在现代化过程中政治不稳定、经济发展缓慢、执行力弱等难题。然而，这种治理方式的坏处接踵而来，集中反映在以下几个方面：

一是权力精英理性决策局限所导致的政策“非理性”问题。内输入决策一般被认为比较符合决策的效率原则。对于内输入机制效率优势的分析，主要基于这样的理性假设：即决策者是具有前瞻性的理性决策者，能把握并适应快速变化的环境，能掌握全部信息，能按照“效率最大化”和“选择最优化”原则做出正确选择。但在现实中，由于受到主客观条件制约，权力精英难以进行理想意义上的理性决策。首先，决策者受自身知识、经验、能力、偏好以及决策过程中的行为偏差等因素制约，并非无所不能，再加上城镇化问题本身的复杂性、社会群体间的利益竞争与权力博弈、政策目标彼此冲突等方面的影响，使得全面掌握信息非常困难，权力精英的决策往往在信息不充分的条件下进行。其次，内输入决策是典型的自上而下型决策，拥有决策权的权力精英对于决策信息了解有限，而最了解情况的基层官员和普通公众却没有决策权，权力精英不得不依赖由上而下的信息收集与自下而上的信息传输。由于信息传递渠道单一和匮乏，越往高层信息传递渠道越狭窄，信息在传递中失真、扭曲、迟滞等现象不可避免。决策信息泛滥和短缺并存，一定程度上限制了精英的决策理性，导致盲目决策和决策失误的事件屡屡出现。最后，内输入决策往往以行政计划取代公众需求，以精英体认代替公众参与，忽视了公众需求和偏好，单凭权力精英自上而下的间接性体认，并不能保证城镇化政策符合公众需求，也难以克服公共服务供给动力不足的问题。

二是权力精英注意力转移和部门利益所导致的政策“碎片化”问题。在城镇化政策制定和实施中，注意力主体与客体的状态都处在各种不同程度的变化之中。权力精英注意力投送的范畴之广度及关注信息之敏锐性，取决于权力精英的心智与专业素养；关注的深度与力度取决于权力精英的价值判断、意志与魄力；关注的持久度取决于权力精英的总体目标战略、阶段目标的变化与责任性，以及相关资源的可持续性；注意力的排序性和转移性取决于权力精英的价值导向与目标抉择能力。由于城镇化政策体系是一个庞杂的复杂体系，权力精英注意力转移，必然引发动员方式的间歇性和局部性以及相应的城镇化政策制定的间歇性和局部性，导致城镇化政策的“碎片化”。同时，同级政府职能部门和地方政府在城镇化建设中存在利益分割的状况，地区和部门利益的追逐成为政府官员实现自身利益最大化的重要途径。“一个地区的政府具有满足地方官员集团、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利的动力，它是一个地方获得强有力的支持和较高权威的重要途径，因此，地方政府具有实现其自身利益最大化的动力。”〔4〕在有些情况下，地方政府和职能部门行使行政权力的目的主要是利益的争夺或者是逃避责任，而不是公共利益。与此相关的就是权力行使造成了政策碎片化问题的产生——为谋求额外利益或避免既得利益损失，地区和职能部门会依照自身利益要求，滥设行政规章制度，随意增加政策“补丁”。

三是权力精英操纵和群众运动所导致的政策“不持续”问题。权力精英在城镇化政策内输入时，往往利用权力文化网络中的资源，将动员议题象征化、符号化，以隐喻方式对动员进行表达。这些精英犹如表现力十足的艺术家，善于凭借“符号编码”的技能“施魅”于公众的注意力、操控公众的想像力，令公众情绪高昂、热血沸腾。〔5〕这些巧妙建构的“施魅术”，将城镇化政策的价值目标赋以科学性、合理性，从而使人难以拒绝，同时又以强大的政治压力让人不敢拒绝。通常而言，政府动员中议题的建构，大多通过政治精英运用法律手段来确认、修改，或者替换公众价值、道德规范和人际行为准则，从而确保公众的参加。当议题的合法性比较低时，政府动员“形式”的建构会得到加倍重视。这些形式主要包括：宣传鼓动、典型示范、象征、〔6〕利益诱导、受训控制、思想政治工作等。这些形式综合运用的结果，就使得愿做先进而不愿戴政治帽子以求自保的农民积极分子参与进来，配合政府的城镇化行动，并主动将其向前推进，以显示自己的觉悟，获取对自身更有利的政治优势，从而使整个动员议题发动不受阻碍地向前推进。由此可见，政府动员型城镇化政策的政府内输入，往往不考虑政治学意义上的合法性问题，而是由政府单方面强硬设置后要求公众参与，所以尽管总是有无以计数的公众参与到一次次的政治动员中，但其结果却是公众是被动员来执行政府的权力精英已经制订好了的政策，而不是参与制订政策。〔7〕这种政府权力的渗透与传输方式最大的局限性在于脱离了普通民众的生存理性。虽然由政府动员所激发出来的政治热情在短时期内有可能会持续高涨，但这种政治热情由于缺乏可持续发展的动力基础终究会消磨殆尽。