□涂鸣华

2013年9月29日中国 （上海）自由贸易试验区（以下简称自贸区）在上海浦东挂牌，正式开始运作。从媒体透露上海将要成立自由贸易区以来，各方面对该园区的运作体制和治理方法有很多的猜测。在涉及到文化产业政策上，香港《南华早报》曾经报导在自由贸易区内一些知名海外网站如Facebook、Twitter、Youtube 等 将 被 解禁，形成信息流通的特区，外资将竞争中国互联网服务牌照。①但2013年9月18日国务院常务会议上通过的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（简称总方案）打破一些人的一厢情愿，在文化服务领域上，只开放了两项。②上海市人民政府公布的 《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，列入了对外商投资项目和设立投资企业采取的与国民待遇不符的准入措施，涉及到文化产业及相关产业有不少禁止和限制条款，如禁止投资新闻机构、禁止投资广播电视节目制作经营公司，限制投资广播电视节目、电影的制作业务（限于合作），等等。开放的项目不多，而禁止和限制的条款依然不少，这让不少观察人士产生了疑惑。党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）第24条，提出要“放宽投资准入”，因此，很多人对自贸区改革的力度表示了不满。如何来理解现有的自贸区文化产业政策？

负面清单

负面清单（negative list）有学者指出相当于是投资领域的 “黑名单”，完整的理解应当是不能给予国民待遇的投资清单，而“黑名单”则包括危害国家安全和社会安全，以及损害社会公共利益的经营活动。负面清单是不能给予本国国民待遇的限制，而黑名单则是基于法律的禁止。对这两者的定义应当有清晰的界定，以免公众误解。

以往我国外资管理一向采取正面清单的模式，即以投资产业指导目录的形式，鼓励外资投向政府扶持的产业。而在2013年8月16日，国务院拟提请全国人大常委会审议的在上海自贸区暂停实施若干法律规定的决定草案里，提出“为推进中国（上海）自由贸易试验区加快政府职能转变，探索负面清单管理，创新对外开放模式。”③从负转正这是政府治理思路的重大改变，中央在《决定》里，将负面清单作为“建立公平开放透明的市场规则”的重要措施，保证“各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。正如上海市委书记韩正所说 “过去的目录只告诉你哪些可以做，而负面清单告诉你没规定的都可以做，这是完全不同的制度安排。”④

现行的制度是对外商投资采取审批和备案的管理制度，不可避免地带来政府管理审批的项目太多，从而导致效率低下，并会留下大量腐败和寻租的空间。此外，政府不断发布的投资目录客观上也会导致企业不断追逐政府的政策红包，不利于发挥市场在经济中的基础调节作用。目前自贸区将逐步采取准入前负面清单许可管理，准入后监督为主的备案制，程序简单，对于限制政府对于市场的过度干预将起到重要的作用。

从表面上看，现有的负面清单里，文化产业方面的内容开放力度似乎不大，反而是负面清单条款不少，这里需要从以下几个方面来理解。一方面，负面清单是份不断动态调整的清单。自由贸易区从提出动议到最后挂牌运行还不到10个月的时间，因此制度规范并不完备。有熟悉自贸试验区立法工作的人就表示：“政府方面是想逐步完善，因为当时出台的时候比较急，而且自贸试验区尚未开始运转，是在没有任何经验的情况下制定的。”⑤因此，作为中国首份负面清单先借鉴 “指导目录”，然后根据自贸区的实际情况进一步完善。

《决定》里提出在文化等服务领域将有序开放，可以预见的未来，文化产业服务方面还会有进一步开放的空间。例如，现有的负面清单里有“禁止投资文物买卖”的条款，但根据人大常委会的授权，在自贸区内暂停实施文物保护法的有关禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的经营文物拍卖的拍卖企业的规定。那么未来的某段时间内，这样“禁止投资文物买卖”的条款将会得到调整、细化，以适应自贸区的实际情况。园区内的文化产业服务机构如国家对外文化贸易基地等，也在密切关注负面清单的实施情况，及时向主管部门反馈，以便做出相应的调整。

另一方面，负面清单的长短并不一定就体现开放的实际情况。上海市委书记韩正采用了房间楼道的比喻，阐明负面清单并非越短越好。他指出“管大类好比管住一幢楼的门，整幢楼就进不去了；管中类好比管住几个楼层，其他的楼层就可以进去了；管小类好比管住几个房间，其他许多房间就可以进去了。”⑥这样负面清单规定的小类越详细，看上去清单的数量挺长，但实际上开放的空间反而更大，而且若是负面清单的小类规定越详细，投资者和市场主体认识和理解就更为清晰。随着技术的发展，清单以外的产业将会越来越多。对于文化产业而言，跨界的产业发展空间将大为拓展。

创立自由贸易区时反复强调了风险可控的原则，一下子放开，将未来可以做的事情提前到现在立即去做，这对改革也是不负责任的态度，所以负面清单现在也会长些。此外还有法律衔接的问题，有些负面清单上项目去除需要同不同部门会商协调，修改相关的法律才可以办到，尤其是涉及意识形态的文化产业领域。

制度红利

有段时间，有关自由贸易区的概念股被热炒，园区内的房地产价格也飙涨，上海外高桥和临港新城板块在自贸区成立的一个月内，房价普遍上涨40%到50%。⑦这反映了长期以来人们形成的一种心态，将自贸区等同于改革开放之初在深圳等地建立的经济特区或者是各地陆续建立经济开放区，能够在土地和税收上获得中央和地方政府超出常规的支持，所以就有园区内将对企业减免15%的所得税，低于香港、新加坡的标准吸引国内外投资的传言。这是对自贸区的误解，据报道上海市长杨雄多次公开强调，上海自贸区建设的重点不是政策优惠，而是制度创新，他曾向总理表态，上海没要政策，要改革。⑧这需要理解上海自贸区改革的意义，先从园区的名字上判断，原本上海市有关部门报给中央的名字是 “上海自由贸易园区”，国务院主要领导同志将其改为“中国（上海）自由贸易试验区”，这体现了自贸区将不是局部意义的特区，而是带有全局性的全面深化改革开放的试验区。根据中央的部署，自贸区的形式也不仅是会出现在上海，时机成熟时将推广到全国。

自贸区文化产业的制度红利至少包括以下几个方面：一是相关领域对外商投资的放开，二是是治理制度改革带来的便利，三是自贸区其他产业放开对文化产业的连带效应。

在相关领域对外商投资放开方面包括：一、在自贸区内可以成立外资经营的演出经纪机构、演出场所单位。此前根据国家发展和改革委员会、商务部发布的 《外商投资产业指导目录（2011年修订）》规定，演出场所的经营鼓励外商投资，但必须是中方控股，而演出经纪机构则属于限制外商投资的产业，也必须由中方控股。根据这一政策利好，在自贸区内设立的外商独资演出机构，不需要同国内的机构合作，就可以独立申请在上海演出场馆进行演出。但有关官员表示：“走出上海，外商独资演出经纪机构还是不能作为第一申报主体，必须寻找中方合作伙伴。⑨目前来看，该举措将会活跃上海市的文化演出市场，在不久的将来，此举措会逐步推广到全国。此外内地目前演出市场并不规范，市场有待培育，绝大部分的外资演出机构还是会选择同国内机构合作。

第二项措施是允许在自贸区内设立外资经营的娱乐场所。这是非常吸引媒体眼球的政策，有大量相关新闻都将此条设为标题。但随着负面清单的出台，过度的解读，如在自贸区内开放博彩业等随之消失。上海娱乐场所的市场规模也不大，根据2011年的数据，全市文化娱乐场所的年收入是38.62亿元。⑩

上述两项在文化产业中是小比重行业，专业人士认为预示意义将大于产业意义。首先开放这两项，带有很强的试点意义，希望为其他文化产业的开放提供借鉴参考，保持风险的可控性。

第三项相关开放措施是允许外资企业在自贸区内从事游戏设备的生产和销售，通过了文化部门审核的游戏游艺设备将可以在国内市场销售。2000年，国家七部委联合发布了《关于开展电子游戏经营场所专项治理的意见》，停止面向国内的电子游戏设备及其零、附件生产和销售，遍布中国大街小巷的街头游戏厅销声匿迹。此次销售家用机硬件的解禁，意味着微软、索尼和任天堂将不再需要改头换面就可以在国内销售，这也意味着价值数千亿人民币、拥有近3亿用户的中国游戏市场对外开放。听闻此消息微软公司立即采取行动，与百视通公司联合成立了上海百家合信息技术发展有限公司，成为第一家在自贸区备案的中外合作企业，该公司从事家庭娱乐和游戏产业的技术研发以及内容聚合。索尼旗下的游戏业务也正在为进入中国市场做准备。

2012年中国游戏市场的实际销售规模是602.8亿元，比2011年同比增长35.1%，预计到2017年中国游戏市场实际销售收入将达到1352.2亿元人民币，同比增长率为12.4%。2013年到2017年的年复合增长率为12.3%，2012年，中国客户端网络游戏市场实际销售收入451.2亿元人民币，同比增长率为23%。这个市场的开放将会为游戏产业的发展带来更大的活力。

随着未来自贸区相关条例的出台，以及新的负面清单面世，将会有更多的相关领域开放。

文化产业政策的第二个制度红利是治理制度改革带来的便利。改革治理制度需要从两个角度来理解，包括自贸区内治理制度的变化和全国范围内治理制度的改变对自贸区的影响，两者相辅相成，不能认为自贸区是特区，而是在举国进行深化体制改革后的受益者。如办理工商执照的例子，以往企业办理工商执照注册需要分类管理，各类材料齐全以后经过审批，最快也要一个月才能办好，而在自贸区里几天就可以全部办好。因为自贸区深化了行政审批制度改革，采取了准入前国民待遇和负面清单管理，准入后监督的模式，政府从根本制度上实现了简政放权，把权力用在管得住的地方。以微软和百视通的合资公司为例，据百视通负责人透露，按照过去的行政审批制度，需要先向相关审批机构申请进行企业名称预先审核，取得批准证书后才可办理工商注册登记，不但要提供大量材料，还要跑很多部门，至少需要三个月时间。改为备案制以后，企业通过一口受理仅用七个工作日就领到执照。

同一般经济开发区依靠特殊政策推进经济发展的路径不同，上海自贸区是更高层面的改革，它更着力于制度本身的改善，例如投资优化、金融创新、审批简化和服务提升等。这样的制度红利没有多开放项目来得直接，没有税收减免立竿见影，但规范、高效、透明、便捷的制度保障将会更好地提升文化产业品质。

在更高层面上，机构改革和政府职能的转变正在不断推进，《决定》提出了“坚决破除各方面体制机制弊端”“推进国家治理体系和治理能力现代化”，上海自贸区的文化产业也必然受惠于国家层面改革的深入。以国务院的改革为例，新一届政府以简政放权为核心，在不断地清理行政审批项目。2013年5月15日取消和下放117项，涉及广电总局4项，文化部4项；7月13日取消和下放50项，涉及到新闻出版广电总局的取消有10项，下放有5项，广电是行政审批项目调整的重点。行政审批项目的取消和下放将解放束缚的生产力，对自贸区文化产业的勃兴也会起到良好的作用。

第三个制度红利是其他产业的放开对文化产业的连带效应。文化企业通过和金融、投资以及其他服务业的开放政策对接，能形成很好的连带效应，推动文化企业的发展。例如，在上海自贸区内建立了国内首个艺术品保税仓储交易中心并投入使用。这样艺术品通关流程从7天缩短到了1天，提高了安全系数，而且艺术品进境缴纳的保证金也由交易中心代缴，节省了客户的运作成本。在交易方式上，自贸区内保存艺术品可以避免缴纳24%的税费，有利于艺术品的再次交易。这是海关和金融的放开对文化产业带动效应的具体案例。目前上海文化产业存在着资本短缺、渠道缺乏、行政协调困难、贸易人才缺乏等诸多困难，中央在《决定》中提出“建立多层次文化产品和要素市场，鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合”，这对突破上海文化产业的瓶颈有重要的作用。

连带效应的另一个作用是能够提前布局。盛大游戏就拟与中青宝合资公司，这将是自贸区内的首家网游公司。而自贸区还没有开放网络游戏业务，因此该合资公司主要从事的是游戏的服务贸易拓展，涉及到金融服务、商贸服务等。一旦负面清单解除，盛大游戏就可以迅速转型为网络游戏服务运行商。

目前，在自贸区内的国家对外文化贸易基地提出了 “引导企业利用自贸试验区在金融、教育、电信等多个与文化相关领域的试点政策，挖掘产业发展机会，探索文化产业的业务创新发展道路，扩大文化企业受惠面，释放更多的政策红利”。在具体开放项目不多的时候，借助其他领域的政策，为文化产业发展提供新的支持。

创新文化产业管理

文化产业同一般产业相比，其产品不少都有着带有思想文化的特殊性。目前的负面清单里，文化产业领域不少因为涉及到思想文化的问题而采取禁止或限制的措施，如禁止投资新闻媒体、禁止投资出版机构等。上海市委书记韩正在回答记者问的时候，提到了自贸区有三不，绝不允许走私、偷税漏税，绝不允许涉及“黄赌毒”，绝不涉及意识形态。所以文化产业政策既要激活市场活力，同时要保持文化产品的正确导向，这是创新文化产业的难点所在。

自贸区的政府治理模式转变为事前国民待遇、事后监管的模式，这个监管将不再是政府的工作，而是整个媒体的责任。因此未来自贸区如何形成媒体的监管力量，防止市场的手出现不道德和失灵的情况，也是文化产业里有关传媒部分应当注意的问题。

我们应当认识到，自贸区是中国改革开放从转型到定型的战略性部署，是“党中央在新形势下推进改革开放的重大举措。”它的每个成功措施将是作为可复制和推广的全国范例，是为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。因此解读上海自贸区的文化产业政策，也就是解读未来中国文化产业的政策。

自贸区文化产业的制度红利来自于建立稳定、透明、可预期的治理政策，这需要政府抑制自己监管经济行为的冲动，这也需要不同部门牺牲自己的小团体私利，还需要改革者以不懈的努力突破制度的壁垒。目前可以说是破局良好，振奋人心，但改革从来不是有良好意愿和制度设计就能成功的，尤其是文化产业领域，如何将制度红利同人民的首创精神结合起来，是始终需要重视和解决的问题。

栏目责编：邵满春

注释：

①Facebook等网站将在上海自贸区内解禁——《南 华 早 报 》，http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCNE98N 06H 20130924

②国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知，http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/27/content_2496147.htm

③国务院拟提请在上海自贸区暂停实施若干法律规定，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-08/16/c_116975393.htm

④韩正澄清种种谣传 不存在中央地方博弈，http://news.xinhuanet.com/legal/2013-11/07/c_118037932.htm

⑤自贸区管委会启动阶段性总结 研究2014版负面清单http://new s.cnfol.com/131113/101,1281,16379046,00.shtm l

⑥上海自贸试验区：不栽“盆景” 勇当“苗圃”——访中共中央政治局委员、上海市委书记韩正，http://news.xinhuanet.com/2013-11/06/c_125662428.htm

⑦一月飙涨50%沪自贸区房价或稀释改革红利，http://finance.people.com.cn/n/2013/1018/c1004-23248469.htm l

⑧http://paper.wenweipo.com/2013/09/27/YO 1309270004.htm l

⑨文化企业纷涌上海自贸区期待更大开放空间，http://www.culturetrade.com.cn/nbict/node3/n4/n5/u1ai415.htm l，http://business.sohu.com/20131031/n389291941.shtm l

⑩2011年上海市文化娱乐市场概况，http://wgj.sh.gov.cn/wgj/node743/node1004/userobject1ai79616.htm l