□ 吴思红 李 颖 邓念国

社会治理中跨部门合作模式的建构逻辑*
——以杭州市上城区“网组片”联动管理为例

□ 吴思红 李 颖 邓念国

跨部门协作在社会治理中的作用和意义重大。政府作为社会治理不可或缺的负责主体，必须解决公共服务供给与社会需求不匹配等矛盾。这意味着政府必须在协同和整合上对社会诉求作出更统一和快捷的反应。杭州市上城区对联动管理进行了有益的探索，基于整体性政府的理论，此基层试验的设计和建构逻辑、效用及问题所在，值得深入探讨。

社会治理 跨部门合作 联动管理 整合

社会治理的重要特征是以社会为发端，政府将管理寓于服务，实现国家与社会的良性互动。狭义社会治理所涉及的范围一般指社会政策所作用的领域。①李程伟：《社会管理体制创新: 公共管理学视角的解读》，《中国行政管理》，2005年第5期。如果说对社会治理格局的探讨意在调整国家与社会之间的关系，那么对管理体制的强调则是对“如何可行”之命题的追问。政府社会服务质量的低下广受诟病，“整体性政府”和“跨部门合作”②跨部门合作是指在公共管理过程中政府部门之间建立相互协作和主动配合的良好关系，以有效利用各种资源实现共同预期目标的活动。跨部门协调合作有垂直式、水平式或两者并用的三种类型。作为改进政府社会服务质量的进路已成为一种共识③[美]罗伯特・阿格拉诺夫、迈克尔・麦圭尔：《协作性公共管理: 地方政府新战略》，李玲玲等译，北京: 北京大学出版社，2007年版，第4页。。

浙江省在经济的快速发展和改革的深入推进中，社会问题率先显露。公众享受个性化服务的愿望日益强烈，对繁琐、复杂的环节日益不满。在政治层面，公平、正义的呼声成为基调；而在行政管理层面上，则对政府施政提出了更高要求。如何在政府各部门之间、政府与社区之间形成快速、有效、通畅的反应和沟通机制，促使部门之间产生充分合作的持续性动力，是社会治理过程优化中需要解决的重要问题。

一、破解“碎片化管理”：从新公共管理到整体性政府

各国在公共和社会治理中遭遇的普遍性困境在于：“碎片化管理”困境导致部门在拖延和推诿中产生性质变异，积累成为大难题。④[英]罗伯特・罗茨：《新的治理》，俞可平编，《治理与善治》，木易编译，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第86-106页。跨部门合作的缺失的原因表现在三个方面。一是信息资源孤岛化，政府各部门之间、政府与社会之间的信息分享和信息流动受到梗阻。⑤赵慧、刘君：《以用户为中心的信息构建与网络治理——信息构建理论视野下的政府网站信息资源“去孤岛化”研究》，《公共管理学报》，2013年第1期。政府部门之间习惯信息的割裂和保密，客观上缺乏信息交换的平台和通道，主观上则缺乏信息沟通的意愿。其次，权力流向无序，分工协作环节碎片化。①Lieberthal Kenneth G.& David M. Lampton, Bureaucracy, Politics and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992.以分工为基础、条块为格局的分割管理模式导致行政业务流程被分割为若干环节，横跨多个部门，行政流程割裂开来，使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中。当问题相互关联、不能被单独处理时，就会导致效率障碍。②[法]皮埃尔・卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》， 高凌瀚译，上海：三联书店，2005年版，第1-5页。与此相关的是政府部门之间的功能重复、叠加，机构林立和多头管理。分工过于细化的结果是协作难以实现，或者必须耗费极高的协调成本和时间才能达到。公众接触被迫多点化，也严重影响了管理效益与效率的提高。③张梦中等：《美国联邦政府改革剖析》，《中国行政管理》，1999年第6期。最后，管理和服务的权力控制回路不完整，评价和监督系统单向化。当政府职能部门未能将自身置于评价维度当中时，会导致监督机制乏力，缺乏改变现状、达成协作的动力。

这种体制在出现问题时易于逃避责任。部门提供什么样的公共服务、提供多少，一般都由部门自己来决定，公众对政府提供的公共服务常处于一种被动的状态。三个原因相互勾连、互为因果。相互隔离和自我封闭使行政组织的灵活性大为下降。其刚性、固化的组织结构和回应机制丧失了对环境变革的适应性, 表现出行动的无效率。④Christoppher Pollit, Joined-up Government: A Survey,Political Studies Review,2003(1).

西方发达国家和地区与发展中国家在行政协调和社会治理中遭遇相似困境。因而，在20世纪90年代中后期，继新公共管理改革之后，西方各国又进行了以“整体政府”（“协同政府”）为内容的第二轮政府改革运动。⑤彭锦鹏：《全观型治理:理论与制度化策》，《政治科学论丛》(台湾)，2005年第23卷。这场改革从理论到实践，旨在解决新公共运动中提倡的公共服务分散化和小型化带来的问题。希望以新视角、整合化的创新模式解决日益严重的公共机构和公共服务碎片化、部门过度自我中心主义等问题。⑥周志忍：《整体政府与跨部门协同——公共管理经典与前沿译丛首发系列序》，《中国行政管理》，2008年第9期。可以说，协调和合作是整体政府追求的和谐状态。英国是整体政府改革的首创国家。⑦Ling T, Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions, Issues and Problems. Public Administration, 2002 , 80 (4):pp.615-642.此后，澳大利亚、新西兰、加拿大及美国等国先后进行了整体政府改革实践。西方各国的政府改革的重点已从结构性分权机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府。

整体政府所强调不同主体间的合作与交互并非在随意模糊组织边界的前提下进行的。它主张在不消除组织边界本身的条件下，采用一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（包括政府、社会组织、市场以及政府内部各层级与各部门等）进行协同活动⑧Christensen, Legreid T P. The Whole-of-Government Approach, Regulation, Performance and Public Sector Reform.Stein Rokkan Center for Social Studies ,UNIFOB,2006.，从而达到功能整合、为公民提供无缝隙的服务，并且由公众对服务结果进行判断和评价。从实践上来看，推进“整体政府”的改进容括了一整套相互呼应的政策、机制的设计。如英国政府改进了政策制定模式，注重结果导向；通过地方伙伴关系一站式商店和其它方法，强力扫除协同工作的环境障碍；提高服务性能，密切地监视服务效能；通过信息技术满足公民和企业的需要；最后，注重公共服务的价值，尊重社会公众的权利和诉求 。⑨Blair T, Cunningham J. Modernising Government, [s.l.]: [s.n.] 1999,pp.6-7.

其它西方发达国家的实践也体现了类似特征，即包括横向（政府与市场、社区、社会组织、公众之间）的平等而紧密的伙伴关系，也重新梳理纵向的上下沟通机制（中央与地方委员会、部际内或局际合作机构、联合小组、特别工作小组、跨部门计划或项目等）。⑩Halligan J. Regeneration in an International Context,Australian Journal of Public Administration, 2004,64 (2),pp. 10-12.治理无论在技术上，还是概念上，都已经从数字时代进一步更新，进入了网络化治理。它将“第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后利用技术将网络连接到一起并在服务运行方案中给予公民更多的选择权”⑪[美]斯蒂芬・戈德史密斯、威廉・D埃格斯：《网络化治理》，孙迎春译，北京：北京大学出版社，2008年版，第8-17页。。它把新公共管理松散的组织结构连接成为一个有机整体在公共服务中进行整体性运作，表明了在管理过程中的各个行动者之间依相互依赖的关系解决分散化的限度问题 。⑫曾维和：《当代西方政府治理的理论化系谱：整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示》，《管理学研究》，2010年第1期。

二、杭州市上城区的跨部门合作试验：“网组片”联动管理模式

杭州市上城区“网组片”社会服务管理联动合作模式（联动合作模式）可以看成为政府在适应多元化社会服务需求中的一种尝试，是跨部门合作模式上进行的一次社会服务功能的整合，体现了一种整体性政府建设的努力。“网组片”联动管理模式包括如下几块内容：

（一）“网组片”社会服务管理联动合作模式的构成要素。社会服务管理的联动合作模式需要处理的事务内容可划分为八类，分别为安全稳定、行政执法、公共服务、社会事务、党群组织、应急管理、社情民意，以及不在这几种范畴内的其它类动态信息。整个管理联动平台受该区社会建设和社会管理工作委员会（下称区社工委）直接领导，代表区委、区政府负责全区社会治理网格化工作的综合协调工作。

从静态角度看，联动平台由三个主体构成，分别为信息提供主体、社会治理联动指挥中心（下称指挥中心），及信息解决主体。信息提供主体包括基层网格、群众来访、公开受理、110警务、人大及政协代表与党代表等。在管理平台的初步运行阶段，主要以网格为主。网格指在保持现有行政区划不变的前提下，建立区、街道、社区及基础单元的“四级网格”。网格长负责上报本级网格的问题和矛盾。需要其它部门协助解决的事宜进入技术中心（即有事报事），网格自身有能力自行处理的问题在解决后通过网络向技术中心归档（即无事报平安）。群众反映的信息经由网格上报。

第二个组成部分是指挥中心。作为关键性的技术支持，指挥中心以数字化网络、自动分析软件等技术组成指挥基地。输入的信息经由指挥中心生成，输出的信息经由它反馈，最后的评价结果也在中心归档、存储。

联动合作模式的第三个组成部分为信息解决主体。它下分为个体结构与协调机制两类。个体结构包含两类组织，第一种是单个的政府职能部门，共计60个，包括大部分区级政府职能部门和所有街道。第二种是较为成熟的联动平台。按现有政策可立即办理的，技术中心会将问题交由八大平台处理（包括12345信访、行政服务中心、110社会应急联动、城市市场管理智能管控系统、维稳、居家养老、组团式服务、消防安全平台）。这几个平台的问题解决能力和相应负责机构已经较为成熟、清晰，单个平台本身已经能够单独完成任务。第二类组成部分是协调机制。它由9个联席会议组成，包括党风廉政、宣传动员、组织人才、区域经济发展、现代服务业发展、民生保障、社会管理、城建城管、绩效考核9个板块。当单个部门或平台不能有效处理解决问题时，这几个联席会议就会被激活。

（二）“网组片”社会服务管理联动合作模式的运行流程。从动态角度看，图1展示出整个管理联动合作模式的运作流程，按顺序分别为“发现、上报、处置、交办、办结、回访、评估”。管理和服务行为经由信息报送—指挥中心研判—处理环节—评价反馈这四个阶段形成完整的回路。首先，需要处置的信息进入指挥中心。对于单纯涉及居民、邻里之间的问题，原则上由社区承担协调与处置责任。社区在处置完毕后上报指挥中心，中心软件可计算自动分检归档，进入信息库。

第二阶段是指挥中心的信息研判，它与第三阶段的问题处理环节在实践过程中相互交织。当信息无法由网格自行解决时，指挥中心会由专员根据事件的性质和区属部门的工作职责进行匹配，判明应该负责的主体，然后通过系统派单。指挥中心的研判可能会涉及三种情况：涉及单个政府职能部门的派单；涉及数个政府职能部门的问题；以及涉及社区居民与多个相关职能部门间的问题。对于简单、责任明确的只涉及单个部门的事情，指挥中心会直接将单子派往相关部门或联动职能单位，由职能单位派员解决。当职能部门发现事情不属于自身权限范围或难以办理的，可以在给出充分理由后提出退办，将事件反馈给中心，并可以提供认为合适的办理机构。由此信息重新流回中心。指挥中心根据意见和研究，将信息流再次转至下一个可能归口的区属部门，直至找到合适的负责主体。

对于涉及多个职能部门，且指挥中心可以明确认定这几个所涉部门时，则由其确定事件的主办单位和协办单位进行派单。在涉及社区与多个职能部门间关系的时候，指挥中心会同时向街道和负责部门同时发出指令。街道牵头负责社区、群众层面的协调，联席会议组或牵头单位负责部门间的协调。这一步骤通过技术推动了信息在政府平级机构间的快速流转，并且在部分程度上实现了权力边界和职能分工明晰化的过程。

更为复杂的情况发生在信息流转数次后均被职能部门退回的时候。没有政府部门愿意接下派单，并且都能按照本部门的规章制度找到合理的理由。而这正是官僚制流弊最为明显的特征—扯皮、推诿。当这种涉及多部门协调的情况发生，并且指挥中心也认为问题涉及权责边界不清晰时，九大联席会议就会及时发挥作用。处置过程由初审意见、审核意见、终审意见和终结归档四个步骤组成。联席会议各工作组都会明确本小组的分管负责人和联络员，保持并加强所在小组中相关部门的沟通协调。在初审意见阶段，联席会议工作组一般会定期或在需要时召集成员单位，分析研究较为复杂的具体事件，组织协调各成员单位充分发挥职能，合力处置问题。在初审阶段被认定可以办理的问题，在审核意见阶段，联席会议牵头部门将审批意见报送联席会议组长（区领导）审核，由组长视乎情况再次协调有关部门处置。经联席会议审议、常务副区长确认、在区管辖范围内确属难以解决的问题，可列为决策参考事件，提交常务副区长。在终审意见阶段，由会议组长牵头部门将相应材料报常务副区长，由常务副区长最终作出继续处置或同意报为决策参考事件的决定。确属在区一级无法办结的事宜，在合适时由人大、政协委员和党代表向上一级反映。

在这些较为复杂的情况出现时，无论信息是否继续得到处理或者成为待处理的参考事件，联席会议工作组或由常务副区长作出的决定都会及时反馈到指挥中心，保证信息的衔接传递。这一步骤推动了信息在政府平级及上下级之间的流转。两个维度之间的互动形成有规律的频繁往复。

第四个阶段是事情办结后的评价、反馈和考核机制。这个监督环节由区纪委牵头、由区监察局和指挥中心两个主体组成督察考核小组，对网格和职能部门进行评价。指挥中心通过信息技术平台对信息处置过程和结果进行跟踪、评价。事情办结之后，系统会自动生成满意度评价表，由网格员回访群众后填写，对此部门的办事效率和办事结果给予评价打分。

（三）“网组片”社会服务管理联动合作模式的结构性特征。整个联动模式由信息交控前端、职能分工—整合中端、权力监控末端构成完整的管理运行框架（图2）。框架里嵌含一个小循环与一个大循环。小循环是闭合的，从问题责任归属、到上级权力的诊断和监督，及至部门的最终行动、形成了权力内部运作（包括平级与上下级之间）的健康流动。它产生于政府内部（以虚线方框表示），由作为信息中枢的指挥中心发起流程，经过若干部门和环节的处理，通过互相连接、交叉或循环，最终到达小循环的终端，完成指挥中心指定的任务。小循环中的政府各部门不仅可以根据指挥中心的需要，形成不同的变形组合，而且建立了固定的联席会议，并由具体的区级领导负责回应联席会议解决不了的问题。弹性化的临时组合与相对制度化的联席会议相结合，既有助于各部门对简单问题作出共同、迅疾的反应，又保证了上级可以充分了解下级行动，解决信息不对称问题，并且就复杂问题由区负责人指定下级部门的临时组合。

大循环连接政府与社会公众，端点同样始于信息中枢，止于服务输出。它完成了政府—社会沟通的扁平化功能。大循环还提供了开放性的能量，它源源不断地从社会汲取信息，并供给给指挥中心，从而推动小循环的发端。两个循环的助推力皆来自作为信息交控枢纽的指挥中心。管理联动模式保证了政府内部小循环的流畅运行，维持了大小循环间的结点通畅，以及推动了大循环的发生。

前端解决的是信息交换和沟通问题。指挥中心是一个动态系统，促进信息之间的不断交换和部门之间的不断互动。在管理模式的程序设计中，信息必须得到确切回应、返回到群众进行评价后，才能完成一次完整循环。否则系统就是不成功的。因此，当平台将信息从社区流转至部门时，它已不再是单纯的信息，更是一种压力源，促使部门进行反应。其次，各部门服从一个共同的指挥中心，中心为它们过滤并发出有价值的信息，避免了各部门自行接收、筛选和过滤信息的无主状态。信息借由指挥中心（信息中枢）与职能部门的不断交互，可以保证进入政府各部门的视野，并在解决之后得到更新，由群众评价后，再次返回指挥中心。再次，信息中枢由区委主要领导负责，赋予了指挥中心权威性。

中端完成权力运作的分工—整合。“协同政府”的新型管理模式是在不消除管辖边界的情形下协调协作行动对不同组织实施各式组合①Tom Ling, Delivering Joined-up Governance in the UK Dimensions, Issues and Problems. Public Administration, 2002, 80(4).。若部门界限在初始是不清晰的，那么为了达到整合和协作的目标，第一步就应该是不断推进和把握部门的具体职责和管理范围。在此基础上再来寻求协作的可行性方式和策略。中端的分工—整合功能促进了系统、有序的管理运行机制的形成，优化了管理流程。在我国现行的社会治理体制中，联动模式在一定程度上缓解了条块分割造成的僵局。

联动管理模式凭借技术优势，设置了三重保障，使得跨部门的合作变得有迹可循。一是管理真空或盲区出现时，指挥中心通过“派送—流转—退办—重新派送”的技术设置，加速了寻找合适的负责主体的过程。这实际上推动了部门分工的明晰化。第二重保障则是在部门分工明晰化的基础上推动了同级部门间的协同。当甲部门表示难以靠一己之力完成任务、需要部门乙的配合时，指挥中心会将信息派至乙部门。指挥中心的权威可以要求甲乙两部门（甚至更多部门）会商提出解决方案，解决了同级不能相互命令的困境，也堵住了部门推卸责任的借口。最后，管理平台还推动了下级向上级部门反映问题的积极性和效度。在第二重保障未能奏效、平级部门之间未能产生合作时，第三重保障就会启动。指挥中心会将问题送至联席会议，由各部门负责人进行商讨，由联席会议落实负责主体，并商讨合作方案及合作部门。当联席会议也无法定夺的时候，信息最后转至常务副区长，由其负责敲定。在现有权限下确实难以完成的事情，将会交由两代表一委员向更高级权力机构反映。并有可能最后上传至常务副区长，作出最后决定。因此，下级对上级部门的行为也会产生推动力。总之，管理平台的设计使得政府内部平级之 间、上下级之间，以及政府与社会之间的“内外上下”互通成为可能。

由于整个管理联动模式要求最后必须形成结果并归档，向社区和群众作出交代，形成一个完整的流程，因此问题处置的环节不会在流通过程中无故消失。这改善了传统管理机制中的信息运转流程不闭合的难题。调研发现，一些管理盲区正是通过这个流程被挖掘出来的。

管理运行模式的分工—整合优化了政务流程。政务流程一般包括三方面，分别为负责整体协调控制的管理流程、位于政府后台内部的支撑流程和面向公众的服务流程。②汪玉凯、张勇进：《业务流程再造理论在政府管理中的应用：浅析政务流程再造》，《电子政务》，2007年第6期。从图2可看出，负责整体协调控制的管理流程终端落在信息中枢处。政府后台内部的支撑流程实际上比较复杂，从部门之间的简单协作到需要其它协调机制介入才能达成的合作，期间的谈判、协商可能要经历多个回合，但其流动方向是确定、清晰的。最后，在协商取得一致后，整合的管理、服务内容提供给公众时就只需从同一个端口输出，形成面向公众的服务流程。公众感觉到各部门是一个整体，他们可以通过向社区和网格反映得到所需信息和服务，能方便获取和无缝接受各项服务，而不用关注这些信息与服务是由哪个部门提供的。整合后的内容输出轨迹变得更加流线型。

管理联动模式的末端由权力监控机制构成。它调整并完整了权力控制回路，政府部门、指挥中心和网格受到彼此之间的相互制约。当基层网格和群众的意见可以直接反映在部门的绩效当中，并可能影响官僚的物质利益和职务升迁时，说明管理和服务开始真正面向社会，开启了对下负责的窗口。对社区是否及时上报信息的考核则由区监察局和联动指挥中心负责检查，从而保证社区上报的有效性，可以说，这是客观技术手段和区委主观能动性有效结合的成果。

管理联动模式凭借信息软件、通过内部监督和外部评价相结合的方式对政府职能部门进行考核，防止了权力运行的随意性。职能部门在反应速度过慢和办事成效不佳时，会收到管理平台的警告。区效能监察办对这类部门会点名批评。由于区委领导也会收到平台发出的警告信息，在必要时他们会对这些部门负责人进行约谈和监督工作。自上而下的监控会及时、准确地指向低效、不作为的部门。其次，基层社区也会通过回访接受服务的相关群众对职能部门进行打分。基层在这个管理平台中既能最大程度地反映问题，还可以考核职能部门，即实现了自下而上和自外向内的评价。为了确保基层在打分时不会受到职能部门私下干扰，打分过程对职能部门匿名。

由于网格的评价分数是由接受服务的公众给出的，这说明公众在一定程度上成为了真正意义上的顾客，“为顾客服务, 对顾客负责”的服务取向成为可能。对基础网格的考核由区纪委牵头，区监察局和指挥中心成立督查考核小组进行打分。三方相互制约监督，形成了有效的权力控制回路，激发了合作潜能，并促使整个管理平台能够一直有动力运行下去。

三、“网组片”社会治理联动合作模式的功能分析与评估

“网组片”模式带有三个特征：一是让社会诉求和社会问题输入政府系统时的路径可以变得更为便捷和统一，减少和压缩了公众向政府各部门传递问题的过程；二是在不改变现有政府组织架构的基础上，强化了政府内部决策和实施过程，各职能部门之间的谈判、协商和合作比以往更为频繁，且必须以公众信息为支点进行组合和运转。以往政府各部门间协调动力不足的困境开始得到改善。三是衔接问题输入和部门协调产出的载体都依托于新建立的信息平台。信息时代的网络、即时通讯技术和软件工具使得衔接公众和政府、政府之间的良性沟通变得可能。

首先，“网组片”联动模式强化了“块块”管理范围内官僚制结构。社会治理服务涉及的内容十分宽泛，且一项社会治理服务事项往往与多个部门有关，单个部门难以独立完成任务。所以建构一个具有合作功能的社会治理服务体系是推进社会治理与服务工作的基本要求。这需要一个官僚制结构形成社会治理服务体系基础。“网片组”联动模式通过数字网络技术构建了立体信息流转平台和60个联动部门，以及相应的运行考核制度，即区委、区政府领导可以在各自的终端里通过“网组片”联动中心的数据库提取相关管理数据，及时了解和掌握下属（横向和纵向）相关部门的社会治理服务工作情况，并把这些工作情况和考核结果与干部任用、部门领导的个人认同和效能满意不满意考核奖联系起来，由此形成一个完整的闭路官僚制管理结构，进而对“块块”范围内社会治理服务部门的领导和职工产生一种工作压力和外在促动力，使其从被动工作转向为主动工作，从被动合作转向为主动合作。

其二，“网片组”联动模式实现了社会治理服务低成本常态化的流程再造。在以往的直线职能型组织结构中，某项社会治理事项的处理是一个垂直—水平型的协调流程，其中间环节多，信息流转慢。相关部门之间往往相互推诿扯皮，导致事项难以得到快速有效地解决。“网片组”联动模式对这样的职能导向型流程得到了改造。顾客服务需求和要处理事项可通过联动中心直接流转（指令）到相关部门，再由相关部门启动执行和服务程序，并且把办结的情况实时反馈给联动中心。联动中心的既定考核程序对办结情况进行考核和归档，以备领导随时监督。所以这一流程具信息的开放性、有实时性、管理控制的闭路性和跨部门的联动性，能降低管理成本、减少人财物的浪费，形成扁平化管理和“直接面对顾客”的全程链式服务雏形。

其三，“网组片”联动模式提升了社会治理服务中政府部门之间的协调合作能力和工作效率。在中心联动信息平台和相关管理制度的支持下，60个联动单位实现了整合，以前虚化和非常态化管理得到了改进，多头管理和无头管理问题得到部分解决。据联动中心的有关数据显示，原来处理社会治理某事项的平均时间为1周，联动方式实行之后为35小时，原来平均每周处理问题只有10个事项，之后达100件，部分提升了社会管理效率。据上城区社会管理联动中心的统计，自2012年4月25日联动平台投入运作以来，至9月23日止，全区总共上报社会管理事项2602个，基础网格上报率达100%，中心下派职能部门事件有2115件，已办理完成1917个事项，任务派遣准确率达90%，办结率达到91%，群众满意率达到97%。

然而，“网组片”社会治理联动合作模式在实际运行过程中，仍然受到一定程度上的制约。作为模式外部的影响因素主要有：“条块分割”管理体制造成了官僚制的部分断裂和职能部门之间管理界面上的“盲区”(抑或“管理真空”)较多，两个因素之间的关联度很高，往往互为因果关系；作为模式内部影响因素主要有：“网组片”社会管理联动平台中的信息运行和考核评价体系仍然存在缺陷。

（一）“条块分割”管理体制造成了官僚制的部分断裂。这一模式在解决“九龙治水”问题上仍然力不从心。在“网组片”社会联动管理中，这一情况一般见于未能及时办结的事项之中，特别是流转至“决策参考”和“二代表一委员”的管理事项中。有些本属很小的民生服务问题，因“九龙治水”深层因素的影响而得不到解决。“条块分割”的行政体制从顶层阻碍了这个管理联动模式的有效性。事实上，在“网组片”联动管理中“条条”职能部门参与跨部门合作的事例很少。所以试图在未解决“条块分割”体制的前提下，通过“网组片”社会治理联动模式来彻底解决“九龙治水”问题并不现实。

（二）职能部门之间管理界面上的“盲区”较多。职能部门之间管理界面上的“盲区”是当前我国分段管理中引起“九龙治水”问题的内在因素。它由两方面原因产生：一方面在“条块分割”和部门利益冲突越来越突出的情况下，既有管理部门在立法、规划、政策制定和执法等工作中仅从自身的利益出发，忽视整体利益，造成在相关分段管理事项中的法律法规相互打架和交叉，进而引起权责不清，相互推诿扯皮；另一方面，在缺乏大部门体制支持下，法律法规难以穷尽分段管理“界面”上复杂多变的事项和管理属性，部门分工过细和管理部门过多与缺乏大部制支持的矛盾不可避免地引起法律法规上的“空档”。

专业分工越细化，部门立法越分散，职能部门之间界面上的“盲区”就会越多，通过规制来消除盲区的难度越大。由此可见，在缺乏大部制支持和部门分散立法的情况下，要想通过基层试验弥合复杂管理界面上的缝隙效果有限。

（三）信息运行体系存在缺陷。从实践中看，信息运行中还存在一定问题。一是信息运行开放性、共享性不够。无论是系统间的开放还是对公众的开放均不能满足管理的需要。一是共享性平台整合不够，信息难以共享。因此，从技术上讲，对各网络之间信息进行整合、共享、协查存在一定难度，而对市级的或者更高级别的信息平台进行整合，不仅存在技术障碍，还存在管理障碍，整合起来更有难度。信息来源过于依赖网格，难以做到全面准确。此外，缺乏直面服务对象的信息馈路，公众参与受限。公众的诉求和问题不能及时反应，造成信息的漏洞或者反应滞后现象。同时，由于缺乏向公众回馈的信道，公众参与社会治理的热情也会降低，进而缩窄了信息的来源渠道。

二是信息在部门间流转受阻。处置部门对中心下派的事件有意推诿或者刻意阻滞，使信息在“发现—处置—上报—交办—办结—回访”这一闭路循环中流转不畅，影响办事效率。系统运行半年后，甚至还有部门的实时处置率和问题解决率均为0。再次，网格上报信息质量不高。从实践中看，网格所报信息出现“报平安”信息偏多、报日常工作信息偏多的问题，以及信息重复上报的现象。

（四）考核评价体系存在结构性缺陷。一是绩效考核对“条条”部门激励性和约束性不足。研究发现，绩效考核对不同处置部门的激励约束性存在相当大的差别，对街道最强，对“块块”部门次之，对“条条”部门最弱。街道属于区级政府拥有完整管理权的地方，其人财物均来自于区级，因此，对于区级指令的反应最为敏锐，对于事务的办理也最为积极。而在未发生官僚制断裂，即地方政府享有充分管理权的那些“块块”部门，各部门对中心工作重视程度也是有相应差异的。从运转半年的实践来看，原先就属于综治系统管理或者联系的单位，参与度显然较高。而其他部门，即使它们涉及的社会事件不少，但参与度显然不高。

在运行实践中，许多工作垂直管理的“条条”部门，实时处置率低，合作意愿不足。其原因在于“条条”部门的权力流程存在较强的体系内自循环。这些部门的权力来源在于部门上级，本级政府对其人、财、物等均不享有充分的管理权，所以相对而言，它们更看重上级部门的指挥与意见，更在乎上级部门的评价与考核。另外，一些部门由于根本不受制于本级政府，其合作意愿更低。从深层次进行分析，一方面，“条条”部门和公用事业部门对于区级政府的“诱使”并不十分感兴趣，区级的考核对于它们来说可有可无，不能形成实质性好处；另一方面，区级对他们的约束性也显得不足，无论人、财、物，都不能真正形成有效制约。

其次，具体考核制度不完善。一是考核指标设计与分值设置还不尽合理。各部门、各街道是指挥中心直接派单的主要对象，而实时处置率、问题解决率、满意率又是直接影响考核成绩的主要指标。调研中发现，处置部门工作量的大小与其绩效呈反比关系，即工作量越大的部门，被考核得低分与负分的可能性越大，造成“多干事多犯错”的问题。另外，还存在双重扣分的问题。二是基础网格考核环节存在缺陷。由于基础网格的考核成绩以街道为单位计算平均分纳入街道得分，因此各街道对基础网格的考核要求就很严格。另外，指挥中心的上报系统缺乏灵活性，上报信息一旦输错，无法修改。还有，过于重数量的评价体系对于任务繁重的老旧社区形成不公。三是末端考核主体的主观评价有时缺乏公平。对处置事件的绩效，重视末端主体，即对基础网格和事件当事人进行满意度评价。评价主体可能会使评价不够公允。

四、余论：社会治理跨部门合作模式的深化构建

杭州市上城区的基层试验希冀破解的问题及产生的困境带有共性。如何作进一步的推进取决于更为深层的改革。

（一）推进部门管理体制机制改革。增强“网组片”社会管理联动合作模式应对“九龙治水”的能力。虽然破除“九龙治水”体制性障碍的关键在于管理权力下放、消除“条块分割”的顶层设计上，但是作为具有一定立法权的计划单列市，仍然有一定空间来推进相关体制机制改革，特别是大部制改革。大部制改革是行政管理权力结构中的综合改革，必须解决纵向权力分割问题。

（二）建立上下贯通的纵向“共治”。现在大部分的管理及协调沟通已经试图在较低层级的政府与当地社区之间建立一个横向秩序协商治理框架。若要增强这种模式效用，需要思考在更高层面建立起与基层共治平台相衔接的多层级共治结构。一方面，这种跨部门协调方式可以在不同的共治层级中都得到体现；另一方面，由于不同治理层级之间及平台之间有各自的对应性，可以通过等级权威纵向进行社会整合。换言之，这种多层级复合共治结构既在一定程度上发挥了纵横两种机制的整合效力，又使两者间的张力得到了一种制度性的舒缓。①李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》，《学术月刊》，2012年第7期。

（三）明晰社会治理的界限。这些平台和试验在提高回应度的同时也隐藏着一个较为危险的逻辑。即政府建立的这个信息和问题解决平台有可能将社会服务、管理和控制的概念加以混淆。它可能导致政府在无意之中又出现大包大揽的倾向，而抑制了社会自身可能蕴育的自我解决和协调机制。调研发现，一些社区居民自身本可以协调、沟通解决的问题也经由这个系统报送上来，并得到解决。平台操作者承认，一些邻里之间的琐事也进入了这个平台，确实增加了他们的工作负担。此外，这个平台还纳入了一些带有低度政治敏感的问题。由于模式所具备的技术力量可以更有效率地对一些社会矛盾作出更为便捷和快速的反应，因而它也被用于解决如农民工讨薪、信访等问题的解决。这种由单一中心、自上而下的行政解决痕迹依然非常明显。再加之政府在技术治理上的投入不断加大，社会主体的发育空间和参与共同治理的机会可能在无形之中被进一步压缩，导致社会好不容易生长出来的自治能力重新萎缩。②渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期。

杭州市上城区的“网组片”联动模式是在既有的管理体制中以技术性手段促进政府跨部门合作的一种尝试。置于中国现有的社会治理理念中进行考察，它反映出基层政府在社会治理过程中从被动转入主动的姿态。从某种程度上说，它实际上是在微观和基层中利用信息手段进行网络化治理的尝试。基层党政机构或者新增、或者在原基础上对一些程序进行重构，以适应社会治理的新要求。从平台设计和效果上看，对于处理一些相对简单的社会事务起到了一定作用，并切实改善了基层社区与政府间的关系。然而，要从“质”上提高社会治理中政府的协同和整合能力，还有待更为系统和顶层的改革。

责任编辑：孙艳兰

*本课题为2012年度杭州市决咨委委托课题阶段性成果。

作者吴思红，男，杭州市委党校公共管理教研部主任，教授；李颖，女，杭州市委党校教师，行政管理博士；邓念国，男，杭州市委党校教授 （杭州 310024）。