李龙

摘要：习近平同志在全面深化改革领导小组第二次会议上强调了法治在推进国家治理体系与治理能力现代化的重大作用，明确要求在法治轨道上深化改革，这里的法治轨道就是法治体系。本文通过阐述“治理”一词，描绘出国家治理体系的应有之义，进而得出国家治理体系的基础与保障系统是中国特色社会主义法治体系这一科学结论，并以此为契机，提出法治体系的基本框架。

关键词：治理；治理体系；法治体系

中图分类号：DF03文献标识码：ADOI：10.3969

一、“治理”一词的由来、演进和科学内涵党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善与发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是中国人民的伟大创举，也是民族复兴的光辉壮举，它直接关系到国家的兴衰存亡。为此，我们必须从理论与实践上、从历史与发展上，对“治理”一词深入理解。建构中国法治体系，将有效地推进治理体系与治理能力现代化。

（一） “治理”一词在西方国家的发展沿革

早在1844年，恩格斯在《家建·私有制和国家的起源》一书中，就提到易洛魁人内部类似“治理”的若干问题。中国几千年的历史印证了恩格斯的论断。《史记》（卷一）提到：“言遍告天子治理之言也。”[1]春秋战国时期，已正式使用“治理”一词，《荀子》记载：“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理。”[2]在西方，“治理”一词，源于古希腊语中的“掌舵”，含有引导、控制之意。而正式使用“治理”，则始于19世纪的欧洲。从历史唯物主义的高度来看，“治理”一词的使用并不是任何个人的创造，而是19世纪欧洲历史发展的必然要求，是文明演进的结果。1815年滑铁卢联军大败拿破仑之后，整个欧洲局势发生了根本变化，随着拿破仑帝国的灭亡，欧洲出现了百年的和平局面，而这一局面是由维也纳体系创造与维持的。尽管这个体系涉及不少国家，有小国，也有大国，但主要是英、德、俄、意、奥等几个大国所控制，其权力合法性建立在反法联盟的基础上，各大国力量处于均势，不存在单一的霸权，人们习惯性地把19世纪欧洲这种力量的均势而非单一霸主地位的政治体系称之为“治理体系”，先由学者提出，后发展成为历史共识。

如果说19世纪欧洲出现的“治理体系”是客观形成的（甚至在维也纳联盟的正式文件都未明确出现“治理体系”一词），是人们根据实际情况所得出的结论；那么，在20世纪的美国，“治理”则是社会学及有关学科正式使用的名称，其中以“社会中心主义”论者最为明显，他们强调政府放权和向社会授权，提出所谓“多主体”、“多中心”治理的主张，提倡社会自我治理以及社会组织与政府“共治”；并把这种理论建立在“公民社会”的基础上，对政党特别是执政党持对立态度，甚至提出把“执政党”踢出去的荒谬主张。就是说，“社会中心说”的观点大都不符合中国国情，绝不能照搬；但其中某些观点，如注重公民个人权利的保护等等则有借鉴价值。

（二）“治理”一词在中国的特殊含义

随着1949年新中国的成立，治理国家的历史任务就摆在作为执政党的中国共产党的面前。几代中国共产党人经过反复探索，历经曲折，不断总结，终于在实践中取得了丰硕成果，为振兴中华奠定了基础。进入新世纪以来，随着社会主义市场经济的发展，我国社会结构、价值取向和社会矛盾呈现着复杂性和多样性，国家遇到了各种挑战。为了调控社会，坚持以人为本，新世纪初召开的党的十六大，就明确地提出了“党领导人民治理国家”的新理念，并在十七大报告中发展为“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。紧接着，又改中央综合管理委员会为中央综合治理委员会，使“治理”理念由国家机构领域深入社会领域，为建构国家治理体系奠定了思想基础与组织基础。

党的十八届三中全会将国家治理体制与治理能力建设提到崭新的高度，明确提出：完善与发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体制与治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。对党中央这一英明创举，我们作如下解读：

首先，中国共产党人对“治理”理念的运用是从中国实际出发的，具有很强的原则性。换句话说，中国式的“治理”，是以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一为总原则。这种“治理”必须以党的领导即总揽全局，协调各方作为前提，也是正确实施治理的根本保证。而人民当家作主则是治理的本质要求，依法治国则是党领导人民实施治理的基本方式。

其次，中国式的治理，在本质上既不同于中国历代统治者的“治国理政”，而是把“管理”与“治理”先区别开来，又联系起来，建立在“以人为本”的基础上；更不同于西方国家把“治理”以“公民社会”为基点，而是坚持党的领导、政府负责、公众参与、社会协同、法治保障的新格局。

最后，我们讲的“治理”，是在坚持社会主义核心价值体系既定方向上运行，是在中国特色社会主义理论体系话语语境中展开，具有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派！

国家治理体系是一个极为广泛的概念，涉及方方面面，涉及各个部门，包含着很多重要因素，如体制与机制等等，但所有这些都必须有一个基础和保障系统。这就是早已呼之欲出的重大理论，即中国特色社会主义法治体系。限于篇幅，本文仅就这个问题谈些看法，供国家有关部门参考。

二、国家治理现代化必须以法治体系为基础工程推进国家治理体系与治理能力现代化，是一项巨大的系统工程，需要全党和全国人民的艰苦努力，需要在深化体制、机制改革的基础上，通过政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态建设的齐心协力。其中，构造中国特色社会主义法治体系则是它的基础与保障，这是由这个体系的性质、构成和特殊功能决定的，从宏观上看，主要是因为：

（一）法治体系是治国之道

古往今来，治国的方式，大致可以概括为如下几种：一是“礼治”，这是中国古代贵族、士大夫的道德规范，所谓“刑不上大夫，礼不下庶人”。它是约束机制，是一种行为准则。二是“德治”，强调圣君贤人，道德教化。三是“无为而治”，强调国家不干预百姓生活，有利于人民休养生息，但它否定政府的积极作用，忽视人的主观能动性，主张：“道法自然”。四是“哲学家之治”，这是古希腊柏拉图的主张，认为哲学家有智慧，站得高，看得远，有利国家的发展。前几种治国方式均因不合时宜或缺陷太多，大都以失败而告终，可以统称“人治”，尽管有的统治几千年，但最终还是被人们弃之不用，而扫进历史的垃圾堆。唯独第五种“法治”，长期保留下来。尽管由于时代的局限特别是实施法治的秦国强调严刑峻法，最后还是以失败告终，然而它作为文化遗产保留了下来，经过改造与扬弃，作为治国之道，被当今多数国家所适用。但因阶级本质、价值取向和根本目的的不同，当今世界实际存在两种法治，即中国特色社会主义法治和西方国家资本主义法治。本文讲的法治是前者。

之所以说法治体系是治国之道，第一，法治体系研究和践行的是治国之“理”、“力”和“术”。孙国华教授曾提出法是“理”与“力”的结合，我借鉴我国古代法家之言，增加一个“术”。 “理”，是指治国的理念，法治是人民之治，是规则之治，是公正之治、良法之治；而人治是“一言堂”、“家长之治”。因此，法治有理，以理服众，具体讲是指：1.治国的理念与体制；2.治国的范畴与方式；3.治国的政体，即是实行共和制，还是帝制；4.治国的价值取向，是维护公平正义，尊重与保障人权；还是维护专制独裁，残害人民。中国特色社会主义法治体系公开表明：“中华人民共和国一切权力属于人民”；人民当家作主是它的本质要求。

第二，法治作为治国之道，关键在于“治吏”，对公共权力实行有效的管控，既要保证它有效依法行使，还要防止其乱用权力，更要制裁其滥用权力，而将公共权力有效地关进制度的笼子里，严守“法无授权即禁止”原则，有效防止公共权力的越位、错位和缺位。就是说法治体系运用国家的强制力、特别是教育来引导、促进和保障公共权力为人民服务。同时，也要运用这种强制力，有效地维护社会秩序，制裁各种违法犯罪活动，及时严惩各种形式的恐怖分子。从而使法治体系中的“力”起到打击犯罪，保障人民的作用，正如毛泽东同志早在青年时代就明确指出的那样：“法惩奸宄，以保障人民之权利。”[3]

第三，任何国家都有一定的国家结构形式，即是采用单一制还是联邦制，在联合国五个常任理事国中，中国与法国是单一制；美、英、俄是联邦制。单一制只有一个中央政府、一部宪法，所有国土都是不可分割的一部分。而联邦制则由独立的共和国、州或邦所组成，一般讲，它们既可以共同组成联邦，使中央政府统一外交与军事，也可以自由分离。根据中华人民共和国的历史与现状，我国采用单一制，是统一的多民族国家。在少数民族地区，实行区域自治，在香港与澳门实行“一国两制、高度自治”。国家结构形式涉及很多法律问题，需要国家法律体系来保障，就是说，它离不开法治体系的引导与保障。综上所述，国家治理体系的构建与治理能力的提升，都离不开法治体系的特殊作用。

（二）法治体系是强国之路

改革，史称“变法”。这一科学称谓既表明法治与改革的内在联系，也表明了法治体系在改革开放中的特殊功能。改革开放30多年来所取得的奇迹，如GDP已居世界第二，货物贸易总量已居世界第一，这当然是中国共产党领导全国人民依法治国的结果，生动彰显法治体系的引导、规范、促进和保障作用，具体反映在如下几个方面：

第一，法治体系调整了生产关系，解放了生产力，大大提高了经济效益。邓小平同志指出：“改革是发展生产力的必由之路”参见：邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：136.，而改革的过程，就是法治体系中的“立、改、废”的过程，法治通过对经济的反作用，具体表现为在宏观上的引导与促进，在中观上的规范与促进，在微观的管控与保障。这将大大提高生产效益，增加社会财富，为振兴中华奠定扎实的物质基础。

第二，促进社会主义市场经济的发展与完善。坚持公有制为主体，发展多种经济，保护公共财产和私人财产权，保障人民安居乐业，保护知识产权，鼓励创新等等，所有这些权利的实现，都离不开法治体系的引导与保障，“物权法”就是权利的保障法，宪法更是治国安邦的总章程。就是说，由于中国特色社会主义法治体系的存在，使我国由以往“官”本位，正在过渡到“民”本位。

第三，法治体系维护社会秩序，确保社会稳定，维护国家长治久安。邓小平同志指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[4]法治体系就是维护社会秩序，确保社会稳定的法宝。在立法环节中，明文规定哪些行为可以做、哪些行为禁止做、哪些行为必须做，从而为人们提供行为标准，确定了三种行为模式，使人们能够有一个明确的预测，使社会秩序有章可循。如果某些人违反了甚至破坏了法律规则，就要受到必要的制裁。当然，如果遵守法律规则，并取得成效，法律就给以奖励，如发明创造、见义勇为等等均可获得奖励。

第四，法治体系对市场经济有管控作用。市场经济，即使是社会主义市场经济，也有两重性。一方面，通过竞争机制，可以大大提高生产效益，增加社会财富，使人们富起来。另一方面有盲目性、自发性等无序化倾向和拜金主义，对社会有一定负面影响。法治体系通过竞争法、反垄断法、市场管理法、公平交易法等法律和严格执法，可以防止这些问题的发生，促进它走向法治的轨道。

第五，法治体系可以及时制止各种违法行为，运用法治思维与法治方式发现、认识和处理各种矛盾，缓和冲突，使社会平稳、平衡、有效地协调各种社会关系。正如一个美国法学家所说：“法律的真正益处在于它确保有序的平衡，而这种平衡能成功地预防纠纷。”[5]

（三）法治体系是民生之本

民生是现代国家的重要标志，也是社会进步的重要基础。民生是一个极为广泛的概念，传统上一般包括衣、食、住、行，现在民生的范围更大，目前中国民生的迫切问题，主要涉及就业、教育、医疗和社会保障等问题，其中尤以空气污染问题等环境问题最为突出。在今年召开的两会上，治理霾更为代表与委员们所普遍关注，它不仅直接影响身体健康，而且有害于“美丽中国”的建设，是关系子孙万代的大事。

在党的十八大报告中，专题谈到了民生问题；在今年两会的有关决议中，更将民生作为问题来对待，李克强在报告中公开号召全国人民“向污染宣战”。事实上，十八大报告明确提到：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心直接的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。努力要让人民过上更好的生活。”参见：中国共产党第十八次全国代表大会的报告汇编[M].北京：人民出版社，2012.应该说，随着社会进步和物质财富的增加，国家用于民生的支出将不断增加，这是由中国特色社会主义法治体系的本质决定的。

事实上，国家已通过法定程序，在2014年内解决1500万人的就业问题，新建廉租房450万套，增加农村高中生进重点大学的比例10%；同时，在县一级进行公立医院的改革，大大降低住房贵、上学难、看病难的程度。只要把民生正式纳入法治的轨道，肯定一年比一年更好，将让更多的改革“红利”惠及全体人民。

（四）法治体系是社会公平正义之基

早在古罗马时期，五大法学家之一乌尔比安说过：“法学是正义之学”。中国特色社会主义法治体系更是正义的基石。徐显明教授说得好：“法治的根本目标是促进社会公平正义和增进人民福祉。立法是设计正义，执法是落实正义，守法是维护正义，司法是矫正和救济正义。”

以往，各学科是将公平与正义分开阐述，现在从实际情况出发，把公平与正义合并为“社会公平正义”一个词组。其朴素含义，包括惩恶扬善、是非分明、处事公道、利益平衡。借用经济学一句语言，就是“各得其份”。现在，社会公平正义已成为中国特色社会主义法治体系的价值追求，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。我们认为，社会公平正义应涵盖如下方面：

1.合理合法

任何法律、法规，从制定到实施，都必须合理合法。法治是维护社会公平正义最后一道防线，立法者在立法上要明确权利保护的上限与下限，使个人权利不受侵犯与干扰。执法者在法定范围内正确使用自由裁量权，以保障合法权利为指向。法官只有依照法律，所谓“能动司法”只能在法律规定的幅度内进行。

2.程序正义

这是法治思维与法治方式很重要的一条原则，程序固然要为实体服务，但程序本身必须是公正的，一切不合法的证据必须排除；过去出现一些冤、假、错案，绝大多数是因程序不公引起的，这个严重教训必须吸取。按法治原则，逼、供、信不仅是反人道，侵犯人权，而且往往使重要证据失实，铸成冤、假、错案。当然，要坚持程序公正，更要坚持实体公正，两个公正，这就是法治的灵魂，人权保障的标准。

3.平等对待

在社会主义中国，法律面前人人平等，不仅法律地位，而且权利义务平等。同时，平等地适用法律，任何人没有超越法律的特权。还有，就是机会平等，人人都有出彩的机会，都有就业与为国做贡献的机会。在此基础上，逐步实现权利平等、结果平等。

4.禁止歧视

禁止种族、民族歧视，这早已成为人们的共识。就当前情况来看，尤其需要提出的，是禁止在招聘人员上的性别歧视和学校歧视（即对非985、211学校的毕业生有歧视心理）以及对残疾人的歧视等等。

法治体系必须伸张公平正义，以人为本，维护人的尊严。

（五）法治体系是弘扬民主之魂

“民主”一词，中国自古有之，所谓“天惟时求民主”便是。“民主”，乃民之主也，与现代所谓的民主完全背道而驰。自近代学者在留学期间，如王韬等人向李鸿章上书提出“民主”以来，人们对“民主”，从不同学科进行翻译，哲学译为“人民主权”；法学家称之为“多数人的统治”；历史学家如实译为“平民政府”即古希腊著名改革家梭伦倡导民主，其政府称为“平民政府”。，现在，大家达成了共识，民主即人民当家作主之谓也。

自西方资产阶级革命以来，民主与法治便联系在一起，几乎不可分割。人们常说：民主是法治的基础，法治是民主的保障。其实，两者是相互依存的，其基础与保障也是相互的，但就其实质而言，“民主”是“源”，“法治”是“流”；没有民主的存在，便不可能有法治的出现；同样，没有法治的保障，民主将付之东流。

本文的重点是强调法治对民主的作用，这表现在：（1）法治确认民主存在的事实，用宪法把它固定下来；（2）法治规定民主的范围。因为任何民主都不是无限的，而只能在法律范围内进行；（3）法治规定民主实行的原则，如不能侵犯他人与集体、国家的权利，又如民主必须在一定秩序内进行；（4）对破坏民主行为进行必要的制裁，排除对民主的种种侵害等等。

在我国，在民主与法治的道路有成就，也有曲折；有经验、也有教训。因此，法治体系必须保障民主三原则，即多数决策、程序正义、保护少数。现阶段我们实行的民主有四种形式：

1.选举民主

这是多数国家采取的民主形式。它有优点，也有不足。优点是能在一定条件下尊重民意，维护稳定。但选举民主最大的不足，是容易被少数人操纵，尤其是在不发达国家或民主氛围不强的国家，往往因所谓民主问题引起动乱，如目前的乌克兰、埃及等国。在我国，选举民主实行多年，有好处、有进步；但也有不足和毛病，如等额选举问题，候选人提名问题，个别人大代表几十年不换等等。

2.协商民主

这是中国社会主义民主的重要特色。它发源于“重庆谈判”，正式使用于1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》曾起过临时宪法作用。作为我国协商民主的重要组织形式——人民政协，过去、现在和将来，都对或将对社会主义民主产生重要作用，它高举国主义和社会主义两面旗帜，在组织、团结全体社会主义劳动者，社会主义建设者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者在参政、议政、兼政方面，发挥了不可替代的作用。但存在不足：一是没有规范化、法律化，其法律地位不明确，应制定《人民政协法》。二是形式应该多样化，有政治协商，也要有经济协商、文化协商、社会协商，使协商民主切实常规化，成为我国民主不可或缺的一部分。在完善中，可以合理借鉴哈贝马斯的“商谈”论，丰富民主形式。

3.自治民主

我国现有基层的群众自治组织，如村民委员会、居民委员会，业已发挥了重要作用，但要进一步提高自治民主的层次与水平，切实做到自我管理、自我教育、自我监督。与此同时，在推进国家治理体制与治理能力的进程中，要逐步实行社会自治，发挥社会组织、中介组织、非营利经济组织和各人民团体、事业单位的作用，切实形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理的新格局。

4.谈判民主

这本是古老的民主形式，并历经了由国内转到国际，又由国际发展到国内的发展过程，它对于解决冲突、协调利益、维护稳定都有重大作用。如我国乡镇设立各级人民调解委员会以及司机关主持的调解、和解，都是谈判民主的好形式，在调解矛盾、促进和谐等方面收到良好效果。现在要进一步加强，要形式多样，涉及领域应超出解决纠纷的范围，使它成为共商社会事务乃至国家事务的组织方式。

三、法治体系的基本框架

早在三年以前，我曾发文提出和初步论证过中国特色社会主义法治体系的大纲，2012年我又出版了《中国特色社会主义法治理论体系纲要》一书，再次探讨了法治体系的基本框架。与此同时，法学界一些学者也提到过但尚未具体论证过当代中国法治体系。党的十八届三中全会，特别是习近平同志在中央全面深化改革领导小组第二次会议的讲话中，重点强调了法治对推进国家治理体系与治理能力现代化的引导与推动作用，要求在法治轨道上深化改革。这里讲的“法治轨道”，实际上是指法治体系。我认为，中国特色社会主义法治体系的基本框架大致如下：

（一）依法执政是法治体系的核心与灵魂

“执政”一词，源远流长，古罗马的西塞罗开创了“执政官”的先河，曾历任两届；1799年，显赫一时的拿破仑也自命为“第一执政”。但作为执政党执政，则始于英国资产阶级革命。这本来是现代文明的重要标志之一，然而，由于资产阶级政党制度在所谓“轮流执政”、“两党或多党制度”下，尔虞我诈、勾心斗角，因而呈现出丑态百出的衰败局面。

中华人民共和国的成立，不仅标志着我国历史发展进入了新纪元，同时也意味着中国共产党由领导全国人民翻身得解放的革命党，一跃成为领导全国人民进行社会主义建设的执政党，历经半个多世纪的艰苦奋斗，取得了举世瞩目的成就。1978年底，中国共产党召开了十一届三中全会，这是中国历史的伟大的转折点，不仅使国家的工作重点由以阶级斗争为纲转移到以生产建设为中心上来，而且使党的执政方式发生了根本性转变，为依法执政奠定了基础，1997年党的十五大正式确立了“依法治国”的基本方略，1999年又将这治国方略写进了宪法；2002年党的十六大提出了“依法执政”的根本方针，十六届四中全会又确立了提高执政能力建设这一重要战略。2012年，中国特色社会主义法律体系建成。2013年，习近平同志又反复强调：依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。于是形成了法治体系的基本框架。

之所以说依法执政是法治体系的核心与灵魂，是因为“依法执政”是中国共产党执掌政权，正如十六届四中全会所概括那样：中国共产党总揽全局、协调四方、领导立法、带头守法、保证执法。在十余年的实践中，又进一步丰富了它的内容与方式。

1.领导立法

这方面的成就是巨大的：（1）根据时代需要和时代要求，党中央在新时期共提出四次宪法修正案草案，并向全国人大常委建议提请全国人大及时通过，确立了依法治国方略，建立了社会主义市场体制，确认尊重与保障人权原则。（2）构建了中国特色社会主义法律体系，并由七大法律部门组成，即宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。（3）不断修改与完善各法律部门。（4）及时制定必要的法律条例等等。

2.带头守法

执政党不仅依法执政，在执政中严格遵守法律，而且在其他活动中也带头遵守法律，坚持把公权力关进制度的笼子里，不越位、不错位、不缺位，保障公权力的正确行使，及时制止和反对地方党委、党组出台“土政策”、“土法律”，并引导与保障：（1）行政理念的转变。建设“法治政府”，由“全能政府”向“有限政府”转变；由“管制型政府”向“服务性政府”转变，由“权力型政府”向“责任型政府”转变。（2）政府职能的转变。政府要以人为本、民生为本，政府职能由“越位”、“错位”向“归位”转变，减少行政审批，实行电子政务、集体办公。（3）行政决策转变。坚持行政公开、信息公开、公众参与等原则，坚持行政听政、电子问政制度，使决策民主化、科学化。（4）加强行政监督。建设“阳光政府”、“廉洁政府”。

3.保证执法

这里讲的执法，既包含行政执法，也包括司法，即法理上讲的法的适用。近几年来，我国执法机关反复强调具体通过文明执法、人性化、理性执法，严禁逼供信，并要求具体做到：（1）司法监督走向全方位。特别是党的十八届三中全会提出一系列改革措施，要求内部与外部都要保障审判权、检察权的独立行使，为了排除地方干扰，规定司法机关今后在人、财、物上统一由省级管理。在监督节点上既有事前监督，也有事中监督和事后监督，强调谁审理谁裁判；庭长、院长不审批案件，而直接参与案件的审理；对司法机关的工作人员要分类管理，理顺各类人员的关系。（2）执法活动更加规范化。在诉讼过程中，要公正对待当事人，保证他们有足够和充分表达诉讼愿望、主张的手段与空间，更加注重对当事人人权的保护，有效地防止冤假错案的发生。（3）强化权力制约。对执法机关，把权力关进制度的笼子里更为重要，除权力机关和人民群众依法监督外，还要发挥公、检、法相互监督与配合作用，更要加强司法机关内部的监督作用，要切实按诉讼程序与要求办案，落实错案追究制度。（4）司法人员的廉洁自律，严守职业道德。作为法官、检察官和行政机关执法人员，要严守职业道德，不仅要廉洁自律，而且在伦理上有更高的要求，要使法官、检察官、执法人员从事的工作成为人们信赖和崇敬的职业。保证执法是依法执政的关键环节，是执政党必须做好的工作。在这一点上，中共依法执政与西方国家政党轮流执政有本质区别，因为西方的“三权分立”使执政党在司法领域无所作为或者说作用极少，甚至起反作用。

总之，依法执政是法治体系的核心与灵魂，这是中国特色社会主义法治体系的最大优点，也是最大的特点，是任何资产阶级国家执政党无法比拟的。

（二）法律体系是法治体系的前提和基础

1.法律体系的历史演进

在人类文明史中，法治文明始终是其重要组成部分，甚至有时成为其重要标志。作为西方文明的重要标志之一的古罗马法，曾因其一度辉煌而载入史册。“在现代国家中，法不仅必须适应总的经济状况，不仅是它的表现，而且还必须适应其内在矛盾而自己推翻自己的一种内部和谐一致的表现。”参见：中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1972：483.这是恩格斯早在一个多世纪前就强调的法律体系对现代文明的重要性。

古罗马五大法家之一盖尤斯对法律体系作过说明，另一位法学家在乌尔比安的《法学阶梯》的基础上，对罗马法的法律体系作了认证，在作为《查士丁尼国法大全》组成部分的《法学总论》中，把法分为公法与私法两部分，并指出：“公法涉及罗马帝国的政体，私法涉及个人利益。”[6]

如果说罗马法把法分公法和私法，其目的在于集中力量更好地研究私法，那么从中世纪开始，这一观点则长期被人误传，甚至被神学家们所利用，把法学研究的重点由私法转为公法。新兴的资产阶级则继承了这种讹传，把法律体系划分公法与私法两部分。首先，重点研究公法，如不丹的《国家论六卷》，强调君主主权；后来随着新大陆的发现和罗马法复兴运动的开展，在英国开始把法律体系的重点又由公法转向私法。进入20世纪，随着社会立法的大量出现，西方资产阶级国家法律体系，一般包括公法、私法和社会法三部分。

至于中国的法律体系，自古以来就民刑不分，诸法合体。自李悝《法经》起至清末，基本上无大的变化，在篇章上略有增加，由起初的“六篇”，发展到唐律12篇，如新增“刑名”、“律例”、“十恶”、“八议”等规定。清代末年进行司法改革，从西方特别是日本引进所谓《六法全书》，直至南京国民政府，除具体内容有所变化外，形式上仍然称之为《六法全书》，即所谓中华民国的“法统”。“六法”，即宪法、行政法、民法、商法、民事诉讼与刑事诉讼法等。

2.中国特色社会主义法律体系的形成、发展与构成

中国特色社会主义法律体系的形成历经了漫长的过程。早在新中国成立前夕，即1948年2月，中共中央就颁布了《废除国民党六法全书和确定解放区司法原则的指示》；1949年初，毛泽东主席在《关于时局的声明》中，就明确提出了废除伪宪法、废除伪法统等八项和谈条件。新中国成立后，正式在全国废除国民党六法全书，于1950年起开展了大规模的司法改革运动，从而奠定新中国法律体系的基础，并开始人民立法活动，不断取得新的成就，如果不是十年动乱带来的干扰与破坏，新中国的法律体系早已建成，至少有一个基本框架。

党的十一届三中全会，确实是中国历史的转折点，迎来了法制建设的春天。特别是20世纪90年代起，树立了依法治国方略，加强了人民代表大会的建设，使我国立法活动得到了迅速发展，质量也不断提高，民主立法与科学立法带来了立法活动一片繁荣。通过20余年的努力，终于在2012年建成了中国特色社会主义法律体系。这个体系由七大法律部门所组成，即宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

3.法律体系的发展与完善

历史在前进，社会在发展，而法律特别是法律体系则相对滞后，因此，法律体系的发展与完善是时代的必然要求，一般讲，有如下办法：（1）法律修改：这是必要的，否则，法律就跟不上形势的发展。但法律应保持相对的稳定，“朝令夕改”必然会影响法律的效力，如我国刑法修改的次数太多，导致法律适用中的困难不断增加。修改法律要慎重，要有前瞻性、预测性。（2）法律编纂：这实际上是一项巨大的立法活动，我国立法机关应该认真对待，不能长期不进行这一活动，至少10年要搞一次，不能由法律汇编或法律清理取代法律编纂。

法律体系的发展与完善最关键的是制定良法，杜绝恶法。早在古希腊时期，亚里士多德就反复强调过良法问题，毛泽东同志在其处女作《商鞅徙木立信论》中赞扬商鞅变法，说：“商鞅之法，良法也。”参见：中共中央文献研究室，中共湖南省《毛泽东早期文稿》编辑组毛泽东早期文稿[M].长沙：湖南人民出版社，1990：6 因此，立法机关应以制定良法为己任，所谓良法至少有四条标准：（1）顺应世界潮流，符合时代要求；（2）体现人民意志、保护人民利益；（3）便于操作，有利法律的实施；（4）规范严整，和谐统一。应该说，我国立法机关制定的法律绝大部分是良法。但也有一些恶法，如“四人帮”企图篡党夺权，曾制定过什么“公安六条”以镇压人民为目的，肯定是恶法。即使在新时期，也有个别法律是恶法，如今年“两会”期间，有人大代表提到那些不便操作或无法执行的法律，实际上也是恶法。今后，立法机关要加强民主立法、科学立法，既要考虑其必要性，也要考虑其可行性。在中国特色社会主义法律体系中要从根本上减少甚至杜绝恶法。

当然，随着时代的发展，还要及时制定新的法律，及时修改旧的法律，要加强人权立法，环保立法，使“向污染宣战”、“尊重与保障人权”落到实处。

（三）法治国家、法治政府、法治社会一体建设是法治体系运行的途径与机制

党的十八大以来，习近平同志在不同场合多次强调建设法治中国，必须依法治国、依法执政、依法行政共同推进；法治国家、法治政府、法治社会一体建设。鉴于其中有相互包容、相互保障和相互促进的因素，本文综合起来作如下解读。

1.法治中国是主题

“法治中国”，这是中国人民的共同心愿和总的建设目标，它包括了“依法治国”与“法治国家”的含义，内容丰富，博大精深。在中国近代史上，治国体系与方略历经了五次否定的漫长过程：第一次否定是戊戌变法对清王朝帝制的否定，第二次是辛亥革命对戊戌变法君主立宪的否定；第三次是新中国的成立对南京国民政府独裁政权的否定；第四次否定是未遂的否定，即“四人帮”对人民共和国的否定；第五次是社会主义法治对“四人帮”企图篡党夺政的否定，其中也包括对前苏联模式和否定，但对新中国建国30年来在总体上是肯定的，因为前30年为后30年的改革和发展作了准备。

但必须看到，“法治中国”是改革开放最大的成果，是振兴中华最直接的表达，也是当代中国历史发展的必然，更是我国民主与法制建设的总称和最大成果。它既包括“依法治国”这个基本方略，也包括“法治国家”这一现代文明治国理政的基本方式。它们的共同点，就是：（1）尊重与保障人权，维护社会公平正义；（2）强调权力制约，把权力关进制度的笼子里；（3）弘扬民主，落实一切权力属人民这一根本准则；（4）提倡规则治理，对事不对人；（5）强调权利平等、机会平等、结果平等，使人人都有出彩的机会。

2.法治政府是关键

2004年国务院作出建设法治政府的重要决定，这无疑是深化依法治国的应有之义，也是现代文明的必然要求。十年来，成效显著，但问题也不少，如行政执法部门众多、权力交叉、权责模糊、越权执法、监督机制堪忧、运行机制不规范等等，严重影响了法治政府的建设，原计划十年完成，现在看来20年还要努力。

针对政府职能错位、越位、缺位等不良倾向，党和国家从新世纪起就开始进行了执法体制的改革，如文明执法、人性执法、理性执法等，收到一定效果。党的十八届三中全会在此基础上，提出了要“整合执法主体相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”具体说：

第一，科学设置和合理划分行政机关职能与职责权限，减少各行政部门的职能交叉，做到因事设职、权责明确。

第二，整合执法主体，推行大部制，将相近的职能尽可能集中到一个部门，实行综合的行政管理。

第三，减少执法层次，重心下移，理顺中央政府与下级政府、下级政府与下级政府的关系和权力配置，强化执法职能，中央和省级政府以决策、指导和监督为主。

第四，推进综合执法，明确某一执法事项由一个层次的单一执法主体负责，特殊事项需要多个执法主体的，必须严格划分各自执法的范围，避免多头执法。

第五，规范行政执法职能，尽快制定统一完备的行政程序法，解决各单行条例或法律中关于行政执法程序的相互矛盾与冲突。打破“重实体，轻程序”的旧习，强化程序意识，强调执法中的程序合法性。

第六，完善行政执法责任制，建立权责统一的行政执法监督机制，遵循“谁行为、谁违法、谁担责”的原则，防止权责分离、揽权诿责、有权无责的倾向。

第七，提高执法人员的专业水平，规范招录、任用等事项，强化考核评估机制，建立激励机制，引导与规范执法人员严格执法、公正执法、文明执法与理性执法。

第八，整合各监督部门，形成监督体系，借鉴香港“廉政公署”的某些作法，提高监督的有效性，反对一切干扰。

建设法治政府必须同法治国家、法制社会一并进行。过去提出十年建成是不能现实的，应与法治国家、法治社会同步。建设政府是一项复杂、聚重的任务，首先必须树立如下几个理念：依法行政、公正行政、公开行政、清廉行政、服务行政。与此同时，要使人民政府成为有限政府、责任政府、服务政府。其次，法治政府要建立如下制度：行政执法制度、行政府许可制度、行政处罚制度、行政征收制度。

建设法治政府是一项巨大的系统工程，它作为中国特色社会主义法治体系的核心部分，要全党、全国共同努力，不懈奋斗！

3.法治社会是基础

马克思主义经典作家一再告诉我们：法律必须以社会为基础。同样，法治国家必须以法治社会为基础。过去，人们往往把法治社会看成是法治国家的一部分，或者是它的延伸。新中国成立以来，我们看到或经历的大都是国家社会一体化。这是因为我们的国家是人民的国家、社会是人民的社会，两者根本利益是一致的，而我们的政治体制又高度集中，人们也很难把国家与社会分开。在以阶级斗争为纲的历史条件下，我们的社会发育是不发达的，是直接受国家管理的，尽管在法律上有群众基层自治的规定，但执行不彻底，尽管近十多年来大有提高，但与现代文明的要求还相距甚远。针对这一现实，习近平同志提出了法治国家、法治政府、法治一并建设的方针。

法治国家要以法治社会为基础，而法治社会的形式又必须以法治国家为主导，要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新格局。如果说法治国家是国家生活民主化、法治化；那么法治社会则是指全部社会生活的民主化、法律化。我国与资本主义国家不同，它们与市民社会是对立的，矛盾是不可调和的。尽管近代以来，美国等西方国家的“社会中心说”提出“公民社会”这一新理念，要求政府让权、放权，让社会组织、非政府组织、非经济组织实行所谓“社会自治”，力图把执政党从社会组织中“踢出去”，这显然不合中国国情。我们要建立的法治社会与资本主义法治社会也根本不同：（1）目的不同。前者是维护资本主义的社会秩序，后者则是维护人民政权的稳定，建设法治社会，为的是更好“尊重与保障人权”。（2）方式不同。中国的法治社会是以人为本、人民广泛参与，在党的统一领导下，共同治理社会；而西方国家的自治则是盲目的，无政府的，经常给社会带来不安与破坏。（3）途径不同。社会主义的社会自治是依法进行的，并且是有组织、有计划地开展，先是农村村民委员会、城镇居民委员会，然后向社区组织、社会组织、事业单位展开。而西方国家基本是不同的利益集团实行自治。（4）基础不同。西方国家社会自治是构建“公民社会”，按“小政府，大社会”的结构组织，各利益集团各行其是，甚至勾心斗角、尔虞我诈、相互残杀，就连美国这样的头号资本主义国家，都出现过多次“政府关门”的丑态。我们搞社会主义民主，实行选举民主、协商民主、自治民主、谈判民主，尽管也有这样或那样的问题，但总体上社会是稳定的，特别是可以集中力量处理大事、难事。

当然，建设法治社会是一件前无古人的系统工程，还会遇到种种困难。我们认为，只要全国人民万众一心，坚持法治国家、法治政府一并建设，我们的目标就一定能实现。目前要做好：（1）政府向社会下放一定权力，该社会管的事项应由社会管理。（2）有计划放开社会自治，如高等学校可以按《章程》依法自主办学、医院按法律规定可以民办等等。（3）加强社会组织和人民对政府的监督，与国家一起把权力关进制度的笼子里。（4）加强党对社会组织的领导与建设，如在民办企业、民办学校都要建立党的组织等等。

（四）司法制度是法治体系的重要载体和保障

司法制度是国家治理体制最后一道防线，法律的实施是法治体系的生命。

新中国司法制度的产生有三个前提和基础：（1）中华人民共和国的成立，为人民司法制度的创建奠定了政治基础；（2）革命根源地司法制度的经验，是新中国司法制度的渊源和基础；（3）废除国民党“六法全书”是人民司法制度产生的前提。

建国初期，通过废除旧法，颁布新法，和近三年的司法改革运动，很快建立了人民法院和人民检察署。1954年宪法颁布后，随即制定《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，并在革命和建设中发挥了重大作用，巩固了人民政权，确保了社会安定。但在前进的道路上也遇到了一些挫折，特别是十年动乱，受到了严重破坏，人民司法制度成为了重灾区。

党的十一届三中全会后，人民司法制度迎来了春天，中国特色社会主义司法制度，经30余年的改革与努力，终于在实践中形成，并且有如下优越性：（1）广泛的人民性与鲜明的政治性的统一；（2）实体公正与秩序的统一；（3）内部监督与外部监督的统一；（4）法律效果与社会效果的统一。应该说，与以往相比，我国司法制度的变化是很大的，但由于种种原因，我国司法制度存在一些不足甚至错误，如出现了一些冤假错案；枉法裁判时而有之；办案效率低下；司法公信力不高；诉讼程序不规范等等，从而大大降低了人民对司法机关的满意度。

针对存在的问题，早在几年前我国对司法体制与机制就进行了改革，特别是党的十八届三中全会，对司法体制改革作了全面的部署，对建设公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度作了科学的顶层设计，切实保障人民法院、人民检察院作为国家审判机关和国家法律监督机关的国家属性，切实保障并依法监督它们依法独立行使审判权和检察权。

第一，实现地方司法机关的人财物由省级机关统一管理，改变目前地方司法机关的人财物受到同级地方机关管理的弊端，弱化乃至消除司法地方属性，彰显单一制国家结构形式的特点。第二，实行司法人员人事管理制度的改革，按性质和职能分为司法人员、司法辅助人员、司法行政人员等，采用不同的招录、使用、晋升的公示和标准，并提供相应有差别的待遇及各类保障。第三，遵循司法规律，探索权责明晰的司法权力运行机制，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任，谁审理谁裁判；建立突出检察官主体地位的办案责任制，完善权力制约机制，建立诉讼职能与诉讼监督机能分离的检察权运行模式。第四，全面推进法律规定的司法公开的改革，实行审判公开、检务公开；实现司法信息最大限度公开，保障公众对司法的知情权、参与权、表达权和监督权。第五，加强法院的数字化建设，提高审判质量与效率。第六，加强司法人员的职业伦理教育和业务素质教育，每二年每个法官与检察官要轮训半个月。

总之，构建中国特色社会主义法治体系，是一项巨大工程，是推进国家治理体系与治理能力现代化的基础，需一两代人的共同努力。我们必须，也应该为此不断探索、不断实践、不断前进，使国家治理现代化由理想变成现实。

参考文献：

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