/国务院研究室综合经济司司长 范必/

从原料开始一直到产品，中间要经过很多环节，有的是计划体制的，有的是市场体制的，有的是双重体制的，到最终消费者的时候，是完全的市场竞争。在这些环境当中，如果不对双重体制和计划体制进行市场化改革，对于上下游来讲，也要相应的往计划体制和双重体制方向转变。改革有多种路径，从计划经济亚型变为市场经济亚型，进一步完善，把双重体制的亚型转化为市场体制的亚型。

过去的一年中，我国在几次党和政府的重要会议中对能源问题作出了一些重大的战略判断。在十八届三中全会中，明确了市场在资源配置中起决定性作用。2014年4月，国家能源委召开了本届政府首次会议，李克强总理部署了下一阶段的能源工作。6月，中央财经领导小组召开会议，习近平总书记提出能源生产和消费革命的五点要求。这一系列的重要会议都传递出了一个明确的信号：中国要加快能源的市场化改革步伐。如何推进改革成为这一年多来能源界讨论最为热烈的话题，我从五个方面阐述一下我对这个问题的思考。

行政办法治标不治本

首先，研究能源的改革问题，要明确一个问题，就是为什么要改革？要回答这个问题，先要梳理一下能源领域存在的问题，能源领域都有什么问题呢？比如煤电矛盾、气荒、弃风、弃光、弃水，水电发展之争、能源价格之争、核电重启之争、特高压之争等等，这些问题如何产生和解决呢？历来有两种不同的看法，一种是用行政的办法，通过政府这只看得见的手进行解决，比如煤电矛盾，实行煤电联动。气荒就要多产气，多组织进口，这是行政的办法。再有一种就是改革的办法。刚才谈到的能源领域的这些问题都与供求关系与价格矛盾有关，所有这些问题都是一些现象，这些现象背后都是有体制原因的，如果用行政办法来解决，它还是治标不治本，是一种权宜之计，根本办法还是要通过市场化改革解决，所以我们说：标本兼治，重在治本。这也是今天讨论能源市场化改革的路径和难点的意义所在。

讨论能源市场化改革，应该明确的一个基本前提就是能源是商品。之前，能源界有一种观点认为能源是商品，是商品就应该由市场配置资源。也有观点认为能源是特殊市场，是市场调节失灵的领域，结论是由政府配置资源。对能源是不是商品的不同判断了决定了我们处理政府与市场关系时的不同做法。后来，党中央、国务院三次重要会议上明确了能源的商品属性，我认为能源界应当把思想统一到这个判断上，能源就是普通商品，不是特殊商品，是要由市场配置的资源。

能源体制是计划还是市场

既然要讨论体制改革，就要对当前中国的能源体制做一个基本判断。能源是传统计划经济时期管制最为严格的领域，原来煤电运计划做得最好，挖煤、运力、发电计划做得非常平衡。但是，现在在向市场经济转型过程中，能源领域并没有完成这个任务。困难就在于没有办法把能源领域概括为是计划经济还是市场经济。能源领域的行为有非典型特征，比如电力企业中，国有经济的比重比较高，这些企业股权结构往往是多种所有制，电力企业和电网之间是买卖关系，不是计划经济里的调拨关系。电力的建设，要经过招投标，这些都是符合市场经济企业特征的，但能说电力企业是市场经济下的企业吗？我们的电价是国家定的，发电小时数是有关部门分配的，在哪里建、建多少都是由政府审批的。作为任何一个企业的产品，它的产量、价格以至于生产什么都是由国家制定的，这样的体制看上去像计划经济，但它的很多形式又像市场经济。一般来说，市场经济下的民营企业肯定把追求股东回报放在第一位，融资成本高的时候就会压缩投资规模，融资成本低的时候扩大投资规模。但是国有电力企业不是把股东回报放第一位，是把扩大规模放第一位。这些行为有计划经济的特征，也有市场经济的特征，当我们判断能源体制的时候，已经没有办法用计划经济还是市场经济这种观点对它进行分析。

多重体制亚型的复合体

我曾经讲过体制亚型的问题，就是说在计划体制、市场体制和双重体制下还存在一个亚型，有相同的一些特征，但是也有不同的地方，但本质是一样的。传统上，对于经济体制的划分，分为计划经济体制、市场经济体制和双重体制。研究体制改革的时候经常遇到这个概念，双重体制是从计划向市场过度的类型，过去可以这么看，现在不完全是这样了，因为双重时间太长了，企业一只眼睛盯着政府，一只眼睛盯着市场，我们的体制既有计划又有市场，又有双重体制，计划体制有直接计划和间接计划，市场经济体制分完全竞争、垄断、垄断竞争、寡头垄断。能源领域的很多企业都处于双重体制之下，政府对国有企业进行干预和考核，这种干预和考核没有下指令性计划，也没有下指导性计划指标，但是这种考核又相当于一个计划目标。企业之间的产品不是调拨的，也是按照市场研究进行交易，但是交易的目的不是股东权益的最大化，而是满足上级确定的考核指标，比如电力企业、垄断计划，有些行业传统计划经济实行指定性计划管理，改革后转制为企业了，但是运行机制并没有真正改革。

作为市场经济下的垄断行业，发达国家也有垄断行业，也有计划经济体制下计划管理的特征。最近又出了一种外生计划，就是传统计划手段，不管指令性计划还是指导性计划，都是对价格、产量、效益这些指标作出安排，但是近些年来，除了经济指标以外，又增加了对环境、节能、减碳方面的指标要求，这些指标同指令性计划指标一样，都是层层分配下达的，对企业行为进行约束。这些指标的下达和传统计划经济还有所不同，过去计划经济做计划的时候还要几上几下，综合平衡，现在下达外生计划指标时没有商量了。原来的计划都是经济指标，这个不是经济指标，我们称之为外生计划。对于产业中不同的企业、不同的产品实施不同的管理方式就叫差别政策，有的时候这种差别体现在所有制上，有的时候体现在政府所确定的产业方向和先进性问题上，在价格上，实行双轨制。

能源体制是多重体制亚型的复合体，针对这种复杂的体制框架和体制类型，怎么推进能源市场化改革呢？全产业链市场化改革分析框架可以用在能源上、房地产金融等多种生产要素上。现在的竞争已经从单个企业的竞争扩展到产业链的竞争，如果只有一个装备企业很牛，能在世界上拿到第一吗？肯定不能，必须有相应的上下游配套产业，形成一个供应圈，这样才能在世界上拿到第一，所以现在的竞争已经不是单个企业的竞争，是链条之间的竞争。1992年之前实际上是增量改革，1992年确立社会主义市场经济体制以后，完全是摸着石头过河，全面推行改革的过程中也有局限性，仍然按照条块分割的方式进行改革，我称之为点式改革，但点和点之间不太容易协调。这些年来，在各种改革方案中，跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案很难推，局部和全局的改革不容易协调。如果从产业链角度思考改革的话，就可以克服条块分割，从产业链角度推进改革方案，这种改革称之为链式改革。

从原料开始一直到产品，中间要经过很多环节，有的是计划体制的，有的是市场体制的，有的是双重体制的，到最终消费者的时候，是完全的市场竞争。在这些环境当中，如果不对双重体制和计划体制进行市场化改革，对于上下游来讲，也要相应的往计划体制和双重体制方向转变。改革有多种路径，从计划经济亚型变为市场经济亚型，进一步完善，把双重体制的亚型转化为市场体制的亚型。

统筹全局的全产业链改革

全球天然气市场供大于求，价格迅速下跌，而中国天然气价格却继续上涨，供不应求。原因是我国天然气的发展选择了上下游一体化经营体制，这个体制的形成是有它的历史背景的，尽管历史上也有它的积极作用，但是到目前为止，仍然利用这种体制成为了供求矛盾加剧和价格持续上升的主要原因。在气源、运输、销售环节都存在不合理的方式。如果要改革，所有环节都要进行市场化改革，比如区块方面也要招标，进口应该完全放开。

煤电矛盾经三个主要环节：电煤、运输、电力。国内市场最近由双轨到并轨。但是运输、输配电等方面还没有完全市场化，因此要形成政府的监管，产业链中每一个环节都要进行市场化改革。

对于下一步的改革，我建议在三方面进行努力：第一，顶层设计全产业链改革，改革的目标是将能源领域不完全市场产业链改革为完全市场产业链，以产业链为单位提出一揽子的改革方案，比如解决煤电矛盾，不是靠煤电联动，而是通过电煤并轨、铁路运力、电力体制改革来解决。解决气荒和石油供求矛盾问题，不是在交易环节解决，而是要从区块出让开始，勘探开发、管网独立、进出口权、流通体制、城市燃气方面进行改革，需要进行顶层设计，比如能源主管部门，可以提出一些顶层设计方案。第二，国企改革与行业改革相结合，有的一个行业就几家国有企业，如果国企主管部门搞国有企业改革，行业的主管部门负责行业改革，企业自己也出台改革措施，这样的改革还是过去的点式的改革，不是面式的、统筹全局的改革，应当把国企改革和行业改革统筹起来考虑。第三，改革政府的审批与监管制度，只有在政府主动作为下才能解除各种管制措施，才能完成市场化改革的任务。下一步应当下放大部分审批权限，放开竞争性业务，同时明确政府的监管。

全面看待能源与环境

一个伟大的民族，不一定赢在出发的起点，但一定要赢在变革的拐点。应该抓住机遇，有所作为，这是能源工作者的重要使命。

第一，我建议在讨论大气污染时应该与应对气候变化问题分开考虑，排放的温室气体不是污染物，这点是明确的。那么，我们讨论能源问题，当前一定要注意两个大的背景：一个是北美出现的页岩气革命，使得化石能源储量增加了，今后还有更多的化石能源可以使用。再有，全球应对气候变化谈判遇挫，今后再达成像《京都议定书》那样对于世界各国有约束力的气候变化协议的可能性非常小。应对气候变化是不是能够约束现在的能源结构调整？实际上已经成为一个问号。页岩气革命以后，全球化石能源储量的增加，使得中国减少煤炭使用增加优质能源的使用变为可能，从煤气时代进入油气时代，这本身也是一种减排。讨论大气污染问题的时候，建议与应对气候变化问题分开讨论。

第二，谈到能源与污染关系时，煤炭的清洁利用是一个比较现实的选择。能源结构的调整是一个长期过程，往往需要几十年的时间，不可能一蹴而就。目前，现实的选择就是煤炭清洁利用，我们的火电厂大部分可以转型，在今年4月份召开的能源委第一次会议上，明确提出了我们要新上一批高效、清洁的燃煤火电机组。这也肯定了火电的正面意义。

第三，应该从生态环境保护与能源结构关系来考虑大气和能源的关系，而不是仅仅考虑大气的问题。比如对煤炭的使用，限制烧煤不是最好的选择。从煤炭的整个生产链来看，煤炭在开采过程中对生态环境的破坏是比较严重的，因此要解决开采环节中对环境的破坏，这样对结构的调整才是精准的，而不宜笼统的限制能源。