葛俊忠

摘 要：城镇化是推进经济结构战略性调整、转变经济发展方式的重要手段。城镇化建设的首要任务是农业转移人口市民化，党的十八届三中全会提出了推进以人为核心的城镇化。2012年，辽宁城镇人口比重位于全国第二位，但由于辽宁城市综合承载能力较低、户籍制度不健全以及进城农民收入不稳定等原因，使得农业转移人口无法真正融入城市。应结合辽宁实际，科学规划城市空间布局，加快户籍、土地制度改革，建立专业的农民工培训机构，为辽宁农业人口市民化的顺利进行奠定坚实的基础。

关键词：人口城镇化；城镇化率；户籍制度

一、人口城镇化的含义及辽宁城镇人口的变化趋势

十八大以来，城镇化战略被提升到了一个新的高度，城镇化建设已经成为推进经济机构战略性调整，转变经济发展方式的重要手段。党的十八届三中全会指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。在2013年中央城镇化工作会议上也指出，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。人口城镇化是指人口向城镇集中或农村地区转变为城镇地区，从而使农村人口转变为城镇人口，使城镇人口比重不断上升的过程。衡量城镇化水平的标准是城镇人口占全部人口的比例，因此，人口城镇化是城镇化建设的首要任务，只有增加城镇人口的数量才能使城镇化水平不断提高。

2012年，辽宁人口数量达到4389万人，位于全国第十四位，其中，城镇人口数量为2881万人，位于全国第十位，比2007年增加了337万人，平均每年增加67.4万人。2012年，辽宁城镇人口比重达到了65.65%，高于全国平均水平13.08个百分点。在全国省份的排名中，辽宁低于广东1.75个百分点，位于全国省份第二位，高于排名第三的浙江省2.45个百分点。辽宁2012年城镇化率比2007年增加了6.45个百分点，年均增长1.29个百分点。

二、辽宁农业人口转移进程中存在的问题

（一）户籍制度不健全

2012年，辽宁常住人口城镇化率已经达到了65.65%，但是户籍人口城镇化率却只有51.5%。这个数据表明，辽宁仍有621万人口虽然生活在城市，但是户口却还在农村。我国现行的户籍制度具有明显的社会分割性，城市户口和农村户口之间存在着严重的等级差异，二者在就业、医疗、教育、住房等社会福利方面享有不平等的权利，城市户籍居民拥有更多的特权。户籍制度所带来的不公平使农民工群体在市场机制公平竞争的起点上明显落后[1]。在这种情况下，户口簿所代表的不仅仅是一种身份，更是对资源的一种享有权。我国经济正处于高速发展阶段，经济总量已经超越日本位于全球第二位。这种发展是建立在以牺牲农业发展来促进工业发展的基础之上，不仅侵害了农民的权益，更加剧了城乡两极分化，不利于我国农业人口市民化的顺利进行。

（二）农业转移人口缺乏稳定的经济来源

在城镇工作的农民工绝大多数没有接受过高等教育，学历比较低，这一原因直接导致大部分的农业转移人口在城市只能从事技术含量较低的工作。并且，大部分进城务工的农民对非农就业并没有长期稳定的预期，缺乏融入城市的意愿。由于没有专业的技术，在工作岗位上与其他人相比并没有绝对的优势，失业的情况时有发生，无法获得稳定的经济来源。更为严重的是一部分进城打工的农业人口没有相对固定的工作岗位，每天都在寻找新的工作，缺乏长远的规划。经济来源决定着生活质量，对于这些农民工而言，没有稳定的收入更谈不上生活的质量，缺乏最基本的生活保障。同时，由于失业而造成的心里落差，会产生不和谐因素，影响社会的和谐稳定，给经济社会发展带来安全隐患。

（三）农村留守人口问题突出

对于在农村务农的农民来说，靠天吃饭的思想已经根深蒂固，气候的变化直接影响着农作物的收成，决定着家庭的收入。近年来，随着辽宁地区极端天气的增多以及农业现代化的发展，大部分的农村青壮劳动力都进城打工。由于城市生活成本大、工资水平低，进城农民工不得不将老人、妇女、儿童留在农村，使得农村留守人口问题越发突出。辽宁农村地区一直实行以家庭为主的养老方式，随着大量的农村青壮年劳动力进城务工，留守在农村的老人失去精神慰藉，无法得到妥善的关怀和照顾。由于男性劳动力的减少，妇女承担起了农村建设发展的重任。但是，长时间的两地分居使留守妇女极易出现消极的思想和行为，严重影响了家庭的稳定。同时，父母进城务工对留守儿童的内心产生一定的影响，由于缺乏父母的监护，留守儿童在学习、人身安全以及品德方面存在隐患。

（四）城市综合承载能力较低

城市综合承载能力是指城市的资源禀赋、生态环境、基础设施、就业岗位和公共服务对城市人口及经济社会活动的承载能力。城市综合承载能力主要应该包括资源环境承载力、经济承载力和社会承载力。这是一个有机的结合，而不是简单的相加[2]。城市主要是通过户籍人口控制来实现社会需求，自我调控功能较弱，随着辽宁城镇化的快速发展，大量的农业转移人口涌入城市，城市的管理难度不断加大。一方面，大量的流动人口不仅增加了人口管理的难度，还给社会安定带来了一定的隐患。另一方面，“城市病”日益突出，城市“不堪重负”。大量的外来人口涌入，导致城市人口密度过大，对城市的交通造成严重影响，同时，城市污水和垃圾处理能力随着人口的增加不断降低，加剧了城市的环境污染，影响了居民的正常生活。

三、加快推进辽宁农业人口转移的对策建议

（一）加快户籍制度改革，实现转移人口市民化

户籍制度是一项涉及公民权益的公共政策，其改革应建立在广泛听取民众意见的基础之上。应借助国家户籍制度改革的东风，加快辽宁户籍制度改革的步伐，建立城乡统一的户口登记制度，逐步消除农业户口与非农业户口的二元结构，实现公民身份平等；加快完善户口迁移政策，促进地区之间的人才交流和农业人口的有序转移；逐步放开大城市的户籍限制条件，为进城务工农民落户，使进城农民在就业、医疗、教育、养老等社会福利方面享受与市民同等的待遇，鼓励农民扎根于城市，减少人口的流动频率，实现农业转移人口市民化的平稳过渡；加快分离户籍与社会福利之间的连带关系，实现真正意义上的城乡户籍一体化。

（二）建立专业培训机构，丰富农民工生活技能

把农民工培训工作纳入辽宁经济和社会发展的规划当中，加大财政投入力度，通过政府引导，建立专业的农民工培训机构。首先，应根据农民工的不同需求，开展不同形式和内容的培训。针对已经与企业签订劳动合同的农民工开展专项技能培训；针对农村未能继续升学并准备进入非农产业就业或进城务工的应届初高中毕业生、农村籍退役士兵开展劳动预备制培训；针对有创业意愿并具备一定创业条件的农村劳动者和返乡农民工开展创业培训。其次，要以市场需求为导向，增强培训针对性。建立培训与就业紧密衔接的机制，根据经济结构调整和企业岗位需求，及时调整培训课程和内容。重点加强建筑业、制造业、服务业等吸纳就业能力强、市场容量大的行业的农民工培训。

（三）加快推进农村土地流转，激发农民承包土地的积极性

加强农村土地的集约化管理，探索农村土地承包权的多种实现形式。鼓励进城务工的农民将承包的土地一次性流转出去。探索实行土地的集中经营或统一流转。建立健全土地流转政策，规范流转程序，完善管理方式。搭建土地交易平台，成立农村产权交易所，为农地入市提供便利条件。建立网络信息平台，及时准确公开土地流转信息。建立服务机构，为广大农户提供政策咨询、法律援助等服务。进一步完善农村土地承包政策，保证农民对承包土地的使用、流转拥有完全的自主决定权。在保证农村土地集体所有权不变的基础上，适度放宽承包土地经营权，允许承租人以承包土地的经营权向金融机构抵押贷款。促进农业向规模化、机械化、集约化的方向发展，消除农村劳动力进城务工的后顾之忧。

（四）科学规划城镇空间，消除城镇内部二元结构

城镇化是促进经济发展的一项长远战略，应结合辽宁实际情况，从整体出发，合理、有序地配置城市空间资源。城镇化发展规划应与城市的生态环境保护规划、人口发展规划衔接起来，根据城市的综合承载能力来合理确定城市的发展目标。加强城市基础设施建设，大力发展城市公共交通、通讯网络，加快城市供水设施的建设与改造，强化城市地下管网的管理与维护，增强城市抵抗自然灾害的能力；加强生态设施建设，加快城市污水处理设施的维护与升级，完善城市生活垃圾收集运输处理系统；加强公共服务设施建设，为进城农民及其子女提供完善的教育、文化等公共服务；提升城市建设管理水平，全面推进辽宁棚户区及老城区的改造，为农业转移人口提供理想的生活空间，消除城镇内部常住人口与户籍人口的二元结构，真正实现农民工市民化。

注释：

[1] 冯虹，杨桂宏. 户籍制度与农民工就业歧视辨析[J]. 人口与经济，2013（2）

[2] 叶裕民.解读“城市综合承载能力”[J].前线，2007（4）