邹学银 郭名倞

社区养老与模式创新

邹学银 郭名倞

自从我国确立了“以居家养老为主体，社区服务为依托，机构养老为支撑，各类养老服务组织协调发展，覆盖城乡全体老年人”的社会养老服务体系发展战略以来，各地纷纷根据本地的实际情况制定了加快推进社会养老服务事业发展的规划，提出形成“9064”或“9073”的养老服务格局，即90%的老年人实现居家养老；6%或7%的老年人实现社区养老；4%或3%实现机构养老。本文结合北京市的探索实践，就社区养老与模式创新谈点粗浅看法。

上述养老服务格局无论是“9064”还是“9073”，都注重家庭、社区、机构在老年人照料方面的相互衔接，而且在具体的实践中探索出社区居家养老上门服务、社区老年人日间服务、机构养老服务阶梯式、一体化的养老服务模式。但何谓社区养老，各地解释莫衷一是。有些地方明确社区养老就是日间照料中心、托老所，与养老院不同，不能过夜，老人们晨来晚归。有些地方强调社区养老的互助性和政府的托底作用。对于服务对象的界定也比较模糊，特别是养老服务格局中6%或7%实现社区养老的服务对象各地都没有明确，有的地方强调老年人的失能状况，有的地方注重老年人的个人意愿，还有的地方突出老年人的支付能力或经济状况，等等。国际上的通行做法是，日间照料中心等社区养老服务机构或设施主要的服务对象一般局限于一定的社区辐射半径之内，且大多为中度失能的老年人。生活自理的老年人大多居家独立生活，而重度失能的老年人则应在护理院或医院接受更为专业的照护。

多年来，在社区养老方面，民政系统一直缺乏自己的服务平台和抓手，大多依托基层政府和基层社区开展相关工作。北京市社区养老的探索颇具创造性，开创了融合居家、社区和机构三种养老方式的新模式。2014年北京市提出并实施了着力发展养老照料中心的养老服务新模式，探索以机构养老为核心、以养老机构与社区养老设施融合发展为载体、以养老机构专业化服务培育带动周边养老服务资源为导向、以满足老年人多元化多样性的社区和居家养老需求为目标，夯实社区养老和居家养老服务体系，实现社区养老带动居家养老和机构养老的养老服务工作新局面。通过半年多来养老照料中心的建设与运营实践，可以看出：养老照料中心不仅有效串联起了政府、市场和家庭三类养老服务资源提供主体，而且融合了居家、社区和机构三种基本养老服务模式，对于新型养老服务体系的建设具有重要的实践和理论意义。

在我国养老服务市场发育尚不充分的条件下，北京市通过养老照料中心的建设，率先采取政府投入的行政手段加以引导，积极调动市场资源，汇聚到养老照料中心建设这一节点上，创新带动培育了养老服务市场的全面发展。养老照料中心的建设，采取“市级引导、区（县）主体、择优分配、社会公开、运营规范”的基本原则，着力引导社会资本投资和运营管理。北京市2014年建设的80个养老照料中心，作为养老服务资源提供主体之一的政府，仅投入了2.4亿元财政预算资金，通过引导社会资本投资，撬动了市场存量资源达数十亿元，并由此激活了家庭养老服务资源，使大量有支付能力的养老服务需求得到有效满足，使大量个性化和普遍性的养老服务需求有了多方供给市场。通过养老照料中心建设，可以充分发挥养老机构对社区托养和居家养老的辐射和拓展作用，通过完善社区养老服务平台，可以实现机构、社区和居家三类养老服务相互依托、资源共享、协调发展。养老照料中心的建设和投入运营，兼具专业机构与服务平台的功能，

社区养老服务是一项整合型较强的工作，不仅需要完善的社区服务平台提供资源支持，而且需要专业服务机构牵头提供服务。鉴于国际经验和北京市的创新实践，笔者认为，社区养老应注入家庭政策的概念，目标群体不应只局限于老年人本身，而应定位于养老功能残缺或不足的老年人家庭，要从构建家庭政策的角度，促进社区养老的辐射功能的发挥，对养老功能残缺或不足的家庭给予必要的扶助、扶持，帮助其恢复和重建正常的家庭功能、养老功能。应通过社区养老服务机构和设施促进居家养老功能的发挥，强化居家养老、社区养老的理念，将以增强家庭养老功能和保证老年人需要得到满足的家庭服务作为目前社区养老机构和设施功能发挥的重要内容之一，切实为家庭提供有效服务，以便于家庭在老年社会福利服务体系中更好地发挥作用。从养老功能正常的家庭到养老功能丧失的家庭应该被视为社区养老服务对象连续体的两端，应从制定家庭政策的视角，对目标群体进行分类，从而带动社区养老功能定位的细化。

（作者单位：民政部社会工作研究中心）