孔令钰

土壤污染数据、高考试卷、计生部门统计的引产数……这些乍看毫不相干的名词，都有一个共同属性——国家秘密。

新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》将于3月1日起施行，取代1990年版的《保密法实施办法》。该条例对2010年施行的新保密法做出补充解释，再次引发媒体对“国家秘密”的热议。

从公开媒体报道可整理出，计时停车位规划案、因灾死亡人数、财政预算等这些与普通人密切相关的信息，都曾是不予公开的国家“秘密”。还有些曾经的“秘密”则让人费解，比如早已被新华社全文刊发过的中央一号文件，甚至刑事案件中作为证据的死人头骨。

这些“秘密”背后是一个繁杂的“国家秘密”生产机制。

先给“国家秘密”下个定义。根据2010年施行的《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）第二条：国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

在接下来的七项具体范围划定中，“国家秘密”被分为，如国家事务重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；科学技术中的秘密事项……

不过北京大学法学院教授王锡锌曾对“国民经济和社会发展中的秘密事项”提出质疑：“毕竟政府的工作主要围绕‘国民经济和社会发展而展开，若将这一领域内的事项轻易归为国家秘密，那么政府信息公开的空间还有多大？”

法学学者通常从比较法学的角度出发，认为美国法律对“国家秘密”的定义描述更细致，如具体指向“外国政府信息”，“与大规模杀伤性武器相关的信息”等。

那么在中国，一项事务从变成国家秘密，到最终解密让所有人知道，中间要经历哪些环节？

综合公开信息资料显示，大致有四个环节：比照——定密——备案——解密。但在实际操作中，可能要复杂得多。

谁主宰定密规则

简单来说，这个过程类似于“抓娃娃”游戏：如果躺在陈列箱里的娃娃当中，有的是需要标注为“秘密”的，必须抓出来，那么首先就必须观察哪些是“秘密”，这就需要比照——每个“抓娃娃”的人手里都会拿着一张对照单，根据单子的要求选“娃娃”。这些单子，即国家保密局分别会同各中央机关制定的92个保密事项范围，也就是92份分门别类的文件。

只是，这92个保密事项范围并非全部公之于众，《保密法》里对它们的规定是“在有关范围内公布”。2000年，曾有一位为某涉贪官员辩护的女律师将卷宗材料给当事人家属看，被法院一审判为泄露国家秘密罪，但因为检察院对她的起诉依据是《检察工作中国家秘密及其具体范围的规定》——一份并未全国公布的规定。律师反驳，自己不属于应知晓人，也不可能知悉。最后，法院二审终审判其无罪释放。

需要说明的是，一起参与保密的人也需要资质认证，他们是各单位的“保密工作领导小组”成员。而负责定密的，是“定密工作领导小组”成员。在制度安排上他们应该是两套人马，但在有的地方，“保密”和“定密”小组是同一套人马。

至于具体操作的人，就是来自“定密工作领导小组”中的“定密责任人”——据《保密法》第十二条：机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解密工作。

所以定密责任人一般是各单位一把手，不过有关调研报告显示，在某些地方，出现过将文件起草人，甚至校核人员确立为“定密责任人”的情况，这显然是错误的理解。

由于定密责任人能认定什么是“秘密”，所以这些人要接受培训考核，签订保密承诺书，如果出现错定、漏定行为，会追究其法律责任。

“绝密”、“机密”与“秘密”

定密包括对“秘密”的分级，也就是将不同的“娃娃”抓出来后，放进不同的筐里。“秘密”依重要程度从高至低，分为绝密、机密、秘密三级，保密期限分别为不超过30年、20年和10年。秘密期限届满，自行解密。

《保密法》规定，中央、省级机关单位（及其授权机关单位）可以确定绝密、机密和秘密级的国家秘密；设区的市、自治州机关（及其授权机关单位）则可以确定机密和秘密级国家秘密。再往下，区县级别的，是无权确定国家秘密的。

一般来说，“娃娃”抓出来之后，向同级保密行政管理单位备案即可。到这里为止，“国家秘密”就形成了。不过也有两个特殊情况：

当“定密责任人”觉得“娃娃”很可疑，即拿不准这个“秘密”算不算秘密，可以先拟定一个密级，然后逐级上报给保密行政管理单位；

当“定密责任人”发现抓出来的“娃娃”和名单上说明的长得都不一样（不属于国家秘密），但是确实又不适合再放回到陈列箱里（它是不宜公开的事项），可以作为内部事项进行管理。

定密容易解密难

再说解密。这也分两种情况：一是保密期满，自动解密；二是“定密责任人”在定期审核国家秘密时，研判发现形势有变，可以提前或延长解密时间。一旦做出解密决定，应当通知原知悉单位和个人。

只是，实践中提前解密的情况似乎并不多，因为定密人员都倾向于把保密时间定得足够长。《保密科学技术》杂志2012年2月刊发了一篇来自石家庄市国家保密局的文章，其中提到，定密人员常常本着“就高不就低”的原则对涉密文件按最长时限确定保密期限。在这种情况下，再加上解密程序不顺畅，上述文章说，于是出现了国家秘密数量过多、保密期限过长、保密成本过大的状况。

不仅如此，定密单位还将“秘密”奉为至宝。曾任职国家保密局法规室主任的郭杰记述，有单位一度把“有无国家秘密”作为衡量本单位是否重要的标准，把一些非密事项确定为国家秘密，只是为让上级领导重视；还有单位借机生财，将本不该定密的资料标上密级，公开征订，称这是供党和国家领导人参考的秘密刊物。

如此造成国家秘密泛滥。全国人大在《保密法》的立法调研中发现：定密随意，解密不及时。据新华社报道，美国每年产生秘密文件10万个，而中国则多达数百万个。《中国青年报》称，有的城市一年的保密文件可达近5778个。endprint

是否会用“国家秘密“做挡箭牌，日益成为考验政府的一道试题。2009年，有公民向广州和上海市政府递交申请，要求公开部门预算。八天后，两个城市都给出答复。广州市财政局称，会将内容放在网上，可公开下载；而上海市却以“国家秘密”为由拒绝。

以上种种让我们成为一个“秘密大国”。保密系统流传着这样一个玩笑，据《南方周末》报道，境外间谍对来自中国的情报很头疼，数量惊人，但大部分不是秘密，可是为了不错过有用的信息，他们不得不紧盯住每一张纸片。

一直在“公开”的路上

吊诡的是，一方面非密信息成为国家秘密，而另一方面，真正的国家秘密却频频走光，比如经济数据泄密。

2011年10月，最高人民检察院和国家保密局联合通报，原国家统计局干部孙振、中国人民银行干部伍超明泄露涉密经济数据，分别被判处有期徒刑五年及六年。孙振利用其国家统计局办公室秘书室副主任、局领导秘书职务之便，先后将国家统计局尚未公布的27项涉密数据，泄露给证券从业者。伍超明则在中

国人民银行金融研究所工作期间，“出手”25项涉密数据。

事实上，GDP、CPI等数据泄密屡见不鲜，时常有外媒抢先曝出高度吻合的数字——分布在数据链上的某些政府官员成了券商的“信息掮客”。

2008年5月，《政府信息公开条例》实施，成为公民要求政府公开信息的法律依据，“国家秘密”遭到挑战。

据该条例，“涉及公民、法人或其他组织切身利益的”政府信息，行政机关应主动公开。

然而这难免同“国家秘密”相扞格。比如土壤污染数据，既“涉及公民切身利益”，也属于“公开或泄露后会严重损害国家形象和社会安定的国土资源数据”。

“国家秘密”与“信息公开”的矛盾，造就一批“半公开信息”。2013年年底，湖北省武汉市发布该市有史以来最大的环保罚单——“某企业”废水超标排放被罚121.5万元。市民王先生依《政府信息公开条例》要求公开企业大名，而环保局却以该企业产品性质敏感，为保守国家机密而不予公开。

2011年，98个中央部门晒出“三公”账单，而外交部等三个部门仍以涉密为由，拒绝公开。

解密之路往往曲折漫长。2010年，国土资源部作为第一个中央部委公布部门预算时，全国人大财经委副主任委员吴晓灵感叹，“中国新一轮预算改革即公共预算改革从1999年就开始了，时间过去了11年，今天才有中央部门公开自己的‘账本，是否有点漫长啊。”

与财政预算类似，PM2.5也曾被冠以“国家秘密”的帽子，最终还是摘掉了。

（摘自《壹读》）endprint