很多工作都不能一蹴而就，扶贫开发也如此。中国自上世纪八十年代开展大规模扶贫开发工作以来，解决了一大批贫困人口的生存问题。那个时候，扶贫对象人数多、任务重，很多村寨、乡镇全部或大部分都是贫困人口，无论是从数量上还是致贫因素上，要想找到被帮扶对象和群体，并不是一件难事。

进入本世纪后，中国扶贫开发工作面临新的形势，市场经济的蓬勃发展和外出打工潮的涌现，使得农村中已经有很大一部分贫困人口通过打工或自力更生脱贫。而剩下的贫困人口还有多少？他们是谁？因何致贫？已经脱贫的人口有多少面临返贫困境？

这些，我们所知有限：第一，他们只是贫困村中的一部分群体；第二，由于部分农民收入中包括打工和做小买卖的进账，工商、税务等部门和村委会均无法详细了解其收入情况；第三，我国一些与扶贫开发相关的如低保、养老、医保等领域的相关保障尚未健全。

随着国家逐年加大扶贫开发专项资金投入，扶贫资金的受益对象愈发受到社会关注。在工作中，扶贫资金使用大多都以集体为单位、以项目实施为方向，很少能具体到某家某户某人，客观上也存在贫困村的非贫困户跟着受益和非贫困村的贫困户难受益的现象。

建立一个能全面记录贫困户、村、县各项数据且能实时更新的信息系统，为扶贫资金投入、扶贫项目实施、扶贫成效考核提供信息和数据支持，成为扶贫系统面临的一项紧迫工作。

建档立卡从无到有

从2000年起，新疆在全国范围内率先尝试对贫困户进行建档立卡，力求逐步做到“户有卡、村有册、乡有簿、县有网”，最终建立了一套扶贫档案，为识别扶贫对象、落实扶贫政策、实施分类扶持奠定了基础。

2003年，新疆全面实施贫困户建档立卡工作，喀什、和田地区还开发了相应的软件，新疆建档立卡工作走在了全国前列，得到国务院扶贫办的肯定，也为全国贫困户建档立卡工作的开展提供了借鉴。

为认真贯彻落实时任国务院副总理回良玉关于扶贫工作一定要“让贫困人口直接受益”的指示，增强扶贫开发工作的针对性，准确掌握贫困人口状况，确实瞄准贫困群体，将扶贫开发的政策、措施真正落实到户，提升扶贫攻坚成效，2005年4月27日，国务院扶贫办发出《关于进一步加强贫困人口建档立卡和扶贫动态监测工作的通知》，在全国部署开展贫困人口建档立卡工作，以期为我国扶贫开发工作提供更准确、更全面的基础数据。同时，这也成为落实扶贫项目、帮扶措施和扶贫政策的重要依据。

2006年7月7日，国务院扶贫办在北京召开贫困户建档立卡试点工作布置会，共有来自8个试点省区扶贫办的代表参加。8月，国务院扶贫办又在内蒙古举办贫困户建档立卡单机版和网络版软件培训班。

2007年3月19日，国务院扶贫办发布的信息显示：各地积极开展贫困户建档立卡工作，成效明显。通过逐户摸底，登记造册，目前已做到村有卡、乡有册、县有簿，并逐步实现动态管理。28个省区市已经完成贫困人口纸制档案的登记，绝大部分完成了电子档案的录入。初步摸清了农村扶贫工作对象的规模、分布、构成、致贫原因，为今后采取更有针对性的扶贫措施奠定了基础。

低保与扶贫两项制度衔接

两项制度有效衔接，是党的十七届三中全会《决定》提出的一项重要任务。2007年以来，党中央、国务院在有关农村工作的重要文件中，反复强调要搞好两项制度有效衔接。2008年，时任国务院副总理回良玉在国务院扶贫办、民政部、财政部、国家统计局和中国残联联合报送的《关于农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作情况的报告》上做批示：“切实搞好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接，是十七届三中全会提出的明确要求，我们应在认真总结去年试点工作的基础上，今年可适当扩大试点范围，各有关部门要继续加强配合和支持，搞好资源整合，积极探索政策、程序、管理上的有效衔接途径。”

2009年1月开始，国务院扶贫办和民政部、财政部、统计局、中国残联在全国11个省（区、市）、20个县开展了两项制度有效衔接试点工作。国务院扶贫办在广泛借鉴各地经验的基础上，起草了“两项制度有效衔接贫困农户建档立卡”《操作手册》，供各级扶贫办参考使用。

《操作手册》于2010年4月下发，手册明确主要任务是建立科学、合理和民主的贫困人口识别确认机制，力争做到“应扶尽扶”和“应保尽保”；建立统一、规范和信息共享的贫困人口实名制档案系统，实行动态管理；建立农村低保和扶贫开发有效衔接的平台，为制定民政低保和扶贫开发的扶持方案提供依据和借鉴。

手册明确，对确认的农村贫困人口及农村低保对象，实行动态管理，“应进而进，应退则退”。对年人均纯收入下降到最低生活保障标准以下的农户，应将其纳入低保对象并享受相关政策待遇；对年人均纯收入下降到国家农村扶贫标准（省级农村扶贫标准）以下贫困农户，应将其列为扶贫开发对象进行扶持。对年人均纯收入达到或超过农村最低生活保障标准的对象，按规定及时予以退出；对年人均纯收入达到或超过国家农村扶贫标准（省级农村扶贫标准）的农户，应停止到户扶持政策。

2011年8月，国务院扶贫办在陕西商洛举办全国两项制度有效衔接工作现场会，总结和谋划两项制度有效衔接工作，湖北、江西、甘肃、重庆等省份的工作方法和思路被重点提及。

2009年4月，江西省在6个区市的21个国家扶贫开发工作重点县正式启动了农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作。2010年11月底，全省21个重点县全面完成了各项试点工作，并将相关信息录入了全国贫困户信息管理系统。

在工作中，江西建立了部门联席会议制度。扶贫和移民部门具体负责扶贫对象、扶贫和低保交叉对象的识别和动态管理，制定落实贫困户扶持政策和措施；民政部门负责低保户的识别、动态管理和扶持，积极配合落实交叉对象的扶持政策和措施；财政部门提供扶持资金和试点工作经费的支持；统计（调查）部门负责提供贫困监测数据，参与制定贫困人口分解方案、扶持对象识别指标和方法；残联及时核对残疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。

识别步骤严格按照“五步法”（一报二评三查四审五公示）的程序，识别方式采取“排除法”和“比较法”。在申请对象比较多的村，评议小组提出“九不评”，将在城镇有商品房、家庭有贵重家用电器及农业机械，有好逸恶劳、赌博酗酒等恶习，或违反计划生育等九种情况的农户排除在外；对收入和家庭状况相近的农户，采取“五比五看”的办法，即比家庭收入，看经济来源；比家庭资产，看消费水平；比家庭劳力，看劳动观念；比生活环境，看居住环境；比贫困程度，看致贫原因，将瞒报或少报收入的农户排查出来。

建档立卡的“湖北模式”

湖北省自2010年开始实施两项制度有效衔接试点工作，在认真总结罗田、孝昌两县经验的基础上，扩大到了全省29个所有扶贫开发工作重点县市。

湖北在工作中建立健全了部门合作协调机制，实现两项制度基本衔接。各试点县市对识别出的低收入对象，依据国家有关政策和部门职能，各负其责，分类扶持。财政部门按照政策规定，根据不同情况，安排落实各方面扶持资金。民政部门对低保进行扩面，基本做到了“应保尽保”。残联部门对贫困农户中的残疾人按政策提供特殊帮扶。扶贫部门对扶贫户和扶贫低保户，针对贫困成因和需求，以户为单元制定分类帮扶计划，分期分批实施有效扶持。通过各部门共建共享，有效衔接，应保尽保、应扶尽扶，扶真贫、真扶贫的机制在试点中迈出了实质性步伐。

湖北按照国家规定的扶贫标准和识别程序，完成了贫困农户信息采集、录入填报工作。各试点县市严格按照识别认定程序，不漏环节，不走过场，严把“五关”：一是户主申请关；二是小组提名关；三是入户调查关；四是集体评定关；五是张榜公示关。不少地方结合农村实际，创造简捷实用的识别方法。有的总结出直观识别贫困户的“四看”办法：一看“屋顶子”，了解住房及居住环境的好与差；二看“菜园子”，了解种什么、养什么，有多少收入；三看“脑瓜子”，了解家庭成员的智力程度和劳动力强弱；四看“口袋子”，了解经济来源渠道、家庭收入和存款。有的实行“六看综合认定法”，即看该户是否有“收入靠种粮，住的是土坯房，劳力少不强，残障加文盲，小病拖大病扛，供不起孩子上学堂”等贫困特征，进行入户调查综合认定。通过直观排除或识别方法，既较快地瞄准了贫困对象，又易操作，减少了工作量，也使当地干部群众容易接受。

截至2010年12月31日，经《贫困农户管理信息系统》软件统计，湖北省29个重点县市9160个村全部完成了登记表的填报。各试点县市在信息采集、登记过程中，分别就家庭人员情况、贫困状况、致贫原因、需扶项目、内容、类别、规模、投资和资金来源及受扶持情况等进行了全面摸底。通过这项工作，湖北基本摸清了贫困现状并建立了信息资料库，强化了扶贫开发基础性工作，初步掌握了扶贫对象的基本需求，为制定扶贫到户政策、实行分类扶持和动态管理提供了依据。

2010年9月，湖北省扶贫开发领导小组印发了《关于对农村贫困人口全面实施扶贫政策加强自我发展能力建设的意见》。各地结合实际，将识别出来的低保和扶贫对象以户为单位进行分类，根据贫困成因、脱贫需求、家庭能力，分户制订有针对性的脱贫计划，通过“产业发展、科技服务、贷款贴息、互助资金、扶贫搬迁、雨露计划、结对帮扶、社会保障”等途径，分类分批实施扶贫到户。财政部门积极统筹安排落实扶持资金；民政部门把重病、残疾、智障、年老体弱者，基本丧失劳动能力者，以及因病、因灾致贫但有一定劳动能力的家庭纳入低保对象，做到应保尽保；扶贫部门以《贫困农户信息管理系统》为平台，落实扶贫到户项目。

湖北省扶贫办在工作结束后作出总结，认为工作的难点在建档立卡的贫困户期望值高，必须像低保户那样实行有效的到户扶持。已在册的贫困户经常发问：低保一经认定，即按月领低保金，我们什么时候能得到入户项目扶持啊？

扶贫资金杯水车薪，供需矛盾突出。湖北省扶贫办认为，如果说以前扶贫到户没有瞄准目标，浪费了“子弹”，现在有了精准的目标，却又无足够的“子弹”。作为执行者，为“到户难”感到忧心。