本刊实习记者 | 宁菁菁

国务院修改《电信条例》松绑资费管制 政府更需“有所为”

本刊实习记者 | 宁菁菁

近日，国务院修改《中华人民共和国电信条例》，放开了网间互联协议和电信资费定价的限制。其中，电信资费由原来的“实行以成本为基础的定价”改为实行市场调节价，并删除了“政府指导价”、“政府定价”等相关条款，这一改动实现了电信资费由政府定价向市场定价转变在法规层面的落实。

其实早在今年2月，国务院就取消和下放82项行政审批，其中包括取消“基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案核准”和“电信业务资费标准审批”。在这个信号释放之后，5月，工信部和国家发改委联合发布通告，放开所有电信业务资费，全面实行市场调节价，电信企业可以自主制定具体的资费结构、资费标准和计费方式。上述一系列措施，推动电信资费的监管从事前转向事中和事后。这次国务院修改电信条例，把这一转变落实到了制度层面。

市场化乃大势所趋

由政府制定全国统一的电信资费标准是我国在参照发达国家垄断时期的电信资费制定和管制方法的基础上形成的，具体表现为“政府定价”和“政府指导价”。这种方法曾经有效地支持了中国电信业的发展。“过去政府为了扶持弱小企业，采取了不对称的管制措施，对市场进行调控。在运营商进行全业务经营的今天，应当放开市场竞争。”北京邮电大学肖毅敏教授向记者表示。

一位中国移动人士向记者表示，国内运营商在成立之初是政府事业单位，价格制定属于政府行为。中国电信成为电信公司、中国移动独立成为公司之后，运营商面临着市场化的任务，国家相应调整管理办法，给运营商规定了价格的上限和下限，运营商在框架范围内根据市场情况对价格进行调节，由此形成了“政府定价”和“政府指导价”。

起初，运营商按照要求执行定价，然而这种定价方式在实际运营中很难执行，运营商出于市场竞争的需要通常会直接或变相降价，比如广东联通承诺降价，并写入八大承诺。除了降价外，还通过变相优惠压低价格，比如话费存100送50，所以在政府定价的时代，市场也基本是根据竞争情况进行定价，主管部门提出的只是指导要求，并不是硬性要求。“政府定价”和“政府指导价”的作用空间越来越小。

随着通信业竞争日趋激烈，执行市场调节价显得更加必要。现在运营商的价格竞争仍集中在话音和流量等基础业务上，如果任何一次调整都要经过政府批准或者报备，那必然会在竞争中束缚住手脚，不利于充分竞争的进行。

此外，如今虚拟运营商被批准进入电信业，市场主体不再三分天下，由市场而非政府主导的电信资费体系将会带来更多利好。“放开资费定价限制，有利于运营商加强创新经营管理手段，提供差异化、多样化的品牌和服务，从而在竞争中立于不败之地，市场竞争也会更加有序、充分和有效。”肖毅敏教授认为。

价格战无法避免但最好不打

“取消资费管制、将收费权交给市场乃大势所趋。竞争一定会带来资费下降，使消费者受益。”谈到此次调整的影响，北京邮电大学通信法研究中心主任娄耀雄教授如此认为。他同时表示，电信资费的趋势是许可制，也就是打包收费。

而在前述中国移动专家看来，在国务院修改电信条例之前市场定价已经实际执行，这次放开定价只是减少了价格制定的审批手续，实际上对现有资费体系不会产生太大影响，但有可能带来更多恶性竞争的行为，由此资费会大幅度下降。

“由市场定价不是个新鲜事”，德国电信分析师谭炎明认为，只是最近这件事才落实到文件上。对于现在新兴的虚拟运营商是否会受到进一步冲击，谭炎明认为冲击会相对较大，传统运营商绝不会为虚拟运营商制定低于自身水平的价格，只要价格在合理范围内，虚拟运营商就无法向上级游说，无法指望政府制定较低的价格。这种“批零倒挂”的现象给虚拟运营商带来了挑战，虚拟运营商可能会选择交叉补贴的方式，用其他业务来补贴通信业务。

肖毅敏教授呼吁电信条例修改后，运营商不要将过多的精力放在价格战上。她表示，随着市场竞争的深化和价格的进一步降低，打价格战的方式已不能拉开彼此之间的差距，因而不再适用于运营商之间的竞争，创新品牌和服务才是竞争的主流。并且一味地降价还会使竞争秩序变得混乱，导致国有资产流失，最终损害企业和消费者的长远利益。此外，对于虚拟运营商的问题，她认为真正的竞争需要市场主体的多元化，不能国企一枝独秀，民营、合资企业也应同时发展壮大。

放松管制后仍障碍重重

由于采用市场定价可能带来更多恶性竞争行为，引发资费大幅度下降，为此主管部门有必要加强对市场行为的监管。“由于对恶性竞争行为的调查取证和鉴别的难度较大，通信市场的发展现状对通管局的监管提出了更高的要求，通管局对运营商的监管要到位，但又不能越位。”前述中国移动专家表示。

谭炎明认为，在执行市场定价之后，后续的监管尤为重要。“主管部门应当严格推进反垄断法、价格法的执行，避免运营商的价格垄断行为和违法竞争。”肖毅敏教授认为，由于我国市场不规范，也未达到充分竞争，监管还需到位，政府不能一放了之。政府应该有所为和有所不为，由企业做的放手让企业来做，不要插手，在政策法规这一层面还应当“有所为”,进一步加强立法的完善。

站在更高的层面，从促进有效竞争的角度来看，要实现充分有效的竞争仅靠放松资费管制还远不够。娄耀雄教授认为：“价格管制的取消还需要其他措施的帮助，比如，号码可携带一直没有解决，严重阻碍了用户的网间流动；再如，转售价格管制制度并未建立，虚拟运营商盈利空间很小，难以建立起与基础运营商的实质竞争格局。”