霍珍珍（甘肃广播电视大学天水市分校）

西部律师参与社会治理的路径选择

霍珍珍（甘肃广播电视大学天水市分校）

近年来，加强和创新社会治理的政策措施不断出台，对社会治理问题的高度关注和研究，逐渐凝聚成为一种社会共识。律师作为“社会主义法律工作者”，在社会治理现代化建设进程中扮演着重要角色。积极参与社会治理，既是律师建设“法治中国”的职责所在，也是律师服务构建和谐社会的职能所在。长期以来，我国区域经济发展的不协调，使得西部地区社会治理问题在国家区域发展战略中显得尤为突出，社会治理现代化重任更为艰巨。西部规划实施以来，如何更好地从社会治理角度出发，关注社会治理，参与社会治理，服务于社会治理，是西部律师的重大使命，也是当前西部律师履行职责之重中之重。

一、社会治理与西部社会治理问题

(一) 社会治理的内涵及其发展

治理（governance)概念，源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（steering）一词，全球治理委员会于1995年将治理定义为：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力”①俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第270～271页。。社会治理强调多元主体共同处理公共事务，不仅要由国家和政府发挥主导作用，还强调社会组织、公民等社会力量的参与。其客体涉及面更广，而且，社会治理机制是建立在信任基础上的协商协调协作，强调双向互动，由政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务，管理国家和社会公共事务，协调社会关系，化解社会矛盾，实现社会的安定有序。

改革开放以来，我国不断探索社会建设的途径与方法，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体系的逐步深化过程。尤其是十六大以来，社会治理更被提上重要议事日程。党的十六届四中全会提出了加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新和建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局；党的十八大提出了城乡社区治理和加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制；党的十八届三中全会明确提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”， 提出“创新社会治理体系、提高社会治理水平”的新要求，这是我国对社会主义建设规律认识的新升华。建设“法治中国”的核心在于社会治理能力和社会治理体系的现代化。目前，创新社会治理机制已经成为社会建设的重中之重。

(二) 西部在社会治理现代化建设中面临的挑战

西部地区作为我国土地面积最大、自然资源最丰富、发展潜力巨大，但经济社会事业又相对滞后的地区，其发展进步直接关系着整个中华民族的发展进步。“没有西部地区的小康就没有全国的小康，没有西部地区的现代化就不能说实现了全国的现代化”②《西部大开发工作会议在京举行》，《人民日报》，2010年7月7日。。

改革开放以来，特别是西部大开发战略实施以来，党和国家高度重视西部地区经济社会各项事业的发展，采取了一系列支持、扶持西部地区发展的政策措施，西部地区经济社会发展取得了巨大成就，人民生活总体上达到了小康水平。但是，进入新时期，“西部地区与东部地区发展水平的差距仍然较大，西部地区仍然是我国全面建设小康社会的难点和重点”③《西部大开发工作会议在京举行》，《人民日报》，2010年7月7日。。尤其是社会治理现代化建设中，西部地区的社会治理建设任务还相当艰巨。《西部大开发“十二五”规划》（以下简称《规划》）将西部面临的挑战概括为：交通基础设施落后、水资源短缺和生态环境脆弱、经济结构不合理、自我发展能力不强、贫困面广量大、基本公共服务能力薄弱④国家发改委网站，《西部大开发“十二五”规划》，http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/index_1.html， 2014.06.26。等八个方面的问题。西部地区仍然是我国区域发展的“短板”，是全面建设小康社会的难点和重点。有效地改善社会治理，提升社会治理能力，是西部发展必须面对的重大而紧迫的课题。

二、律师参与社会治理的必然性

全国律协2013年8月发布的《中国律师行业社会责任报告（2013年）》指出，“中国律师队伍作为社会主义民主法治建设的重要力量，理应承担起应有的社会责任”。律师职业使命和工作性质，决定了其在建设依法治国、推动社会进步中的社会责任。律师为人民群众提供法律服务的过程，就是协助人民群众实现和保障自身权益、实现公平正义的过程。律师参与社会治理，运用法律手段解决社会矛盾和问题，促进和谐社会建设，不仅是律师发挥职能作用的关键和自身价值的体现，更是承担和践行社会责任的体现。西部律师积极参与社会治理，是历史的必然和现实的选择。

(一) 律师的性质和职责，决定了律师必须积极参与社会治理

作为社会主义法律工作者，律师的社会主义属性，决定了新形势下的律师必须牢固树立“积极参与社会治理现代化建设”的执业理念，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题作为执业的出发点和落脚点。

法治中国建设的一个重要方面，就是在社会治理中，提高党和政府及人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，而律师的职责就是依法为当事人提供优质高效的法律服务，维护当事人的合法权益，引导当事人合理表达利益诉求，这也是广大人民群众根本利益所在。当前，随着西部大开发进程的加快和社会建设的深化，《规划》实施过程中因土地征用等引发的社会矛盾日益增多，这些现象直接影响了社会和谐，大大阻碍了社会治理现代化的进程。律师通过法律服务，一方面通过宣传法律，帮助群众了解法律，正确行使宪法和法律赋予的权利。另一方面，协助人民群众通过法律途径，及时救济被侵害的权利，为人民群众的各项权利提供及时有效的保障，从而实现维护广大人民群众合法权益的宗旨，提高公民参与社会治理的能力。把积极参与社会治理作为律师的执业理念，恰恰是新时期我国律师工作宗旨的充分体现。

(二) 西部律师的现状和社会治理进程，为律师发展提供了广阔的市场空间

据统计，截至2012年底，我国律师（不含港澳台地区）数量为232384名，律师事务所数量为19361家⑤中华全国律师协会：《中国律师行业社会责任报告（2013年）》，2013年8月。。但是律师的分布很不均衡，截至2011年底,我国西部地区共有律师4.3万余人,律师事务所4000多家,占全国律师人数和律师事务所总数比例均在20%左右⑥中国律师网：《全国律协输血造血并举 帮扶西部律师业发展》，http://www.acla.org.cn/html/xinwen/20130416/7583.html。，78个没有律师的县基本分布于西部地区。据笔者对陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆和内蒙古六省区律师机构和律师的不完全统计显示，50%以上的律师主要集中在省会城市(见表1)，而律师最少的青海省甚至有高达67.4%的律师集中在省会，偏远县及少数民族县律师数量少的可怜甚至没有律师。律师数量偏少、律师素质偏低、律师服务领域狭窄、律师参与社会治理意识和能力不足的问题在西部普遍存在。分析西部律师现状，问题与机遇并存。在看到问题的同时，从社会治理能力和治理体系现代化的角度，我们更应看到的是律师广阔的发展天地和巨大的法律服务市场空间。

表1：2012年陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古六省区律师机构和队伍状况的统计表

与东部相比，西部社会治理问题更多地集中在偏远落后县区和少数民族地区。随着《规划》的实施和西部大开发中国家对偏远落后县区、少数民族地区政策的倾斜，这些地区社会治理能力现代化问题更迫切地需要律师的服务和参与。从我国律师的发展而言，从创新社会治理体系的发展趋势和新一轮西部大开发未来十年国家政策的基本走向而言，虽然比2009年有较大幅度增长，但西部律师数量总体偏少（除宁夏外，其它省区万人律师比都达不到全国平均水平，见表2）、参与社会治理广度深度不够等问题，恰恰为西部律师甚或全国律师提供了强大的市场空间和发展余地。西部律师应转变发展思路和发展方向，紧紧契合《规划》实施和发展步伐，在创新社会治理领域开拓更广阔的市场。其实，这也正是西部律师做大做强，走出一条不同于东部律师的发展之道。

表2：2012年陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古六省区律师队伍和人口比情况

2013年西部大开发新开工了重点工程20项，投资总规模3265亿元⑪⑪国家发改委：《2013年西部大开发新开工20项重点工程》，http://xbkfs.ndrc.gov.cn/gzdt/201312/t20131220_571268.html。，主要涉及基础设施(交通为主)、资源、能源和社会事业等社会发展的各个领域，这些重点工程和配套项目及与之相关的社会建设，都需要大量律师来参与和提供服务。2014年，国家继续加大对西部大开发的支持力度。抓住社会经济发展的重心，找到律师业务的“增长极”，为西部经济社会事业发展提供法律服务，不仅将会造就律所和律师收益的飞速增长，而且还将有效地促进律师业务的开展与律师职业价值的实现。但从目前的情况看，西部律师参与这些领域的广度和深度还十分有限。

(三) 社会治理需要律师的积极参与和有效服务

西部大开发战略实施以来，在基础设施、生态环境保护以及产业发展等方面都取得了巨大成绩，尤其是人们的思想观念和改革开放意识不断增强，这些都为律师参与社会治理打下了良好基础。但是，作为转型时期的西部，除贫富差距过大这一突出社会矛盾外，在城建规划、拆迁、农村征地补偿、行政执法侵权、民工工资纠纷、环境污染、道路交通整治等方面，也存在着不同程度的矛盾，这些切实存在的社会治理问题，都需要律师的积极参与和服务，否则将直接影响西部社会稳定，影响西部社会治理进程与社会建设的顺利推进。作为法制建设中的一支重要力量，律师的参与和服务，将进一步推动西部社会治理向规范化、法制化、现代化轨道发展，推动西部的跨越式发展和长期繁荣稳定。

三、律师参与社会治理的路径选择

(一) 适应创新社会治理体系要求，树立律师执业新理念

随着社会治理现代化进程的加快，西部律师工作要积极转变服务理念，树立“积极参与社会治理现代化建设”的执业理念，即，将律师的发展与社会建设紧紧联系起来，不仅通过传统服务渠道来保障当事人权利，更通过参与社会治理、普及法治文化、推进社会建设，发展壮大事业。

1、转变“律师就是打官司”的传统观念。树立“大服务”理念，把律师工作的重心向参与社会治理、提高社会治理能力转移，克服等待上门和消极观望的思想，主动出击，从创新社会治理体系入手，关注社会治理、主动介入和参与现代化社会治理的需要，不断拓展律师法律服务领域。近两年天水律师受聘担任政法委执法监督员，参与案件评查和对执法、司法活动的监督，就是很好的尝试。

2、转变传统的“胜诉”理念。树立“推进社会治理现代化进程，促进社会和谐，从而达到互利共赢”是律师服务最高境界的理念。在参与社会治理过程中，更加注重政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

3、转变律师自我定位理念。将律师从“谋食型”向“谋道型”转变，推动律师不仅成为掌握娴熟法律技能，为当事人提供优质高效法律服务的专业人才，更要成为具有高度法治精神和社会责任感的社会主义法律工作者。“积极参与社会治理现代化建设”理念作为中国律师及其行业发展的根本，直接体现了我国社会建设所追求的“法治”价值和精神，它带来的法治文化普及和中国政治、法治文明的形成，应该是律师价值的最大体现。

(二) 适应创新社会治理体系要求，开拓律师发展新领域

律师及其行业的服务着眼点在于用法律产品来服务“法治中国”建设，为此，西部律师应调整业务结构，转变发展方式，开拓律师发展新领域。

1、调整业务结构，拓宽发展领域，增强西部社会治理的物质基础。一是为西部基础设施建设提供法律服务。通过参加招商引资和重点建设项目可行性论证、招投标、项目谈判、拆迁安置等工作，提供见证、资信调查、合同审查把关等方式，规范各项建设活动，保障基础设施建设项目依法健康、规范进行。二是为生产要素参与西部建设服务。帮助市场经济主体熟悉法治经济下的市场竞争规则，推动企业依法参与国内外竞争；通过为企业改制重组提供法律意见建议，帮助做好企业分流人员下岗和再就业的法律方案，化解企业改制风险，推动企业平稳顺利改制；通过担任法律顾问、提供法律咨询服务等方式帮助个体、民营企业依法管理和经营，减少经营风险，大力促进民营经济的健康发展，促进社会组织参与社会治理。三是为生态环境建设提供法律服务。通过参与环保企业依法治理，引导企业节能减排，发展循环经济，实行清洁生产；通过参与退耕还林还草、小流域治理承包合同的审查等活动，规范各方行为，进一步调动和保护开发建设者再造西部秀美山川的积极性。四是为西部“三农”建设提供法律服务，促进城乡协调发展。通过开展法制宣传教育，不断提高农牧民法律意识和法律素质；以“一村（社区）一名法律顾问”等平台引导农村加快民主管理进程，促进区域协调发展；通过为农村基础设施建设、土地承包和征用补偿等经济活动提供法律服务，维护农牧民合法权益，促进西部城镇化建设进程。

2、转变发展方式，拓宽职业内涵，夯实西部社会治理的法治基础。就职业内涵而言，“法治中国” 建设时代的律师，更多地体现为预防和减少矛盾纠纷发生的“减压阀”。社会治理现代化进程中，西部可能出现更多的冲突和问题，基于律师的社会责任和预防疏导化解社会矛盾纠纷的功能，律师服务将逐渐成为解决民间矛盾纠纷最主要、最重要的手段之一。同时，律师更大的服务空间将被打开。一是积极参政议政。律师中的人大代表和政协委员应积极履行职责，主动向决策部门和立法机关提出建议、议案，推进依法治国；组建党委和政府法律顾问团，为党政机关决策提供法律咨询和法律论证，推进依法执政、依法行政。二是积极协助党委政府建立多元化的矛盾纠纷解决机制。通过诉讼和非诉讼活动化解矛盾纠纷，使大量民间矛盾化解在萌芽状态，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，为西部发展创造稳定的社会环境。三是积极参与涉法涉诉信访。引导信访群众合法表达利益诉求，密切党群、政群、干群关系，维护西部社会稳定和民族团结。所以，转变发展方式，通过积极主动参与社会治理，提供公共法律服务产品、传播法治文化，对于律师服务向纵深发展，对于西部社会治理现代化必将起到巨大的推动作用。

3、参与公益事业，提升发展形象，锻造西部社会治理的精神基石。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益”。近年来，随着社会建设进程的加快，中央和地方各级政府都加大了西部地区法律援助经费的投入力度。以天水市为例，近5年来，经费投入和办理案件数都大幅上升(见表3)。西部各市区也都根据各自实际，拓宽受援面、放宽受援条件、提高援助案件补助标准，这为律师更好地投入法律援助公益事业，为贫弱者提供法律援助创造了良好的物质条件。西部律师积极承担社会责任，参与公益性法律服务，向特殊群体提供法律救助，协助他们通过法律途径更好地维护自身合法权益，是律师参与社会治理的重要方式。不仅有利于维护社会公平正义，进而推进社会利益共享机制的完善，为“法治中国”建设锻造坚实的精神基础，而且也必然全面提升律师的发展形象。

表3：甘肃省天水市法律援助经费投入情况和案件受理情况（2009—2013年）

(三)适应创新社会治理体系要求，提升律师可持续发展能力

西部律师要切实参与和创新社会治理，必须进一步加强自身建设，提升可持续发展能力。

1、发展壮大律师队伍。近年来，西部律师的短缺，已经严重制约着社会治理现代化的进程，也严重影响着西部律师事业的可持续发展。必须壮大律师队伍，建设一支业务精、专业化、产业化和公益化兼备的高质量律师队伍。改善律师执业环境和执业待遇，采取优惠政策吸引取得法律职业资格的人员在西部执业，留住律师人才；实行公益律师职业化制度，大力发展公益律师、公职律师和法律援助志愿者队伍，通过公益诉讼和非诉讼项目，普及法律知识，传播法治精神，扶助弱势群体，更多关注和参与社会治理；建设专业化律师机构，走规模化、产业化和专业化发展之路，业务开展上，注重品牌建设，发挥品牌效益。

2、加强律师间协作交流。近年来，全国律协实施的“促进西部地区律师业发展‘百千千工程’”，极大地促进和提升了西部律师的整体素质。在此基础上，西部各省会城市律师应利用自身优势，在西部内部律师发展中起龙头引领和组织示范作用，通过经常性的办案合作、业务研讨、培训带动等方式开展西部内律师间的交流协作，积极加强带动和支援西部其它地区的律师发展。同时，西部各地区律师也应积极走出去，请进来，有效利用中央的有利政策和东部律师的财力、智力支援，努力提升个人素质和整体能力。

3、加大律师培训力度。加大对律师的政治业务培训，尤其是对西部贫困地区、民族地区律师应当减免培训费、参会费，更新知识和观念，以全新的执业理念和更高的执业能力参与西部社会治理。

4、加大律师制度的宣传力度。通过对律师制度的宣传，使社会各方面充分了解律师制度的重要意义，了解律师的职业性质和特点，为律师创造更加和谐的执业环境；大力推动律师参政议政，增加律师担任人大代表、政协委员的比例，使律师能够在更高的层面上，为西部社会治理体系和治理能力的现代化发挥作用。

（责任编辑 张文静）