周跃雪

内容摘要：从近年来频发的“两反”措施（反倾销、反补贴）实践可以看出，美国将不再限于利用反倾销措施限制我国出口以实行贸易保护主义，而是进一步利用反补贴措施质疑和挑战我国相关经济、贸易政策和措施。其中双重救济问题是横亘在中美“两反”贸易救济纷争中悬而未决的问题，引发了实务界和学术界的热议。本文从“两反”措施频发的实践出发，在讨论双重救济的称谓和概念的基础上，着重分析在市场经济国家和非市场经济国家双重救济形成的具体原因，并进一步就其解决对策的可行性进行分析。

关键词：“两反”措施 双重救济 成因 非市场经济国家

“两反”措施中双重救济是在对同一进口产品同时发起反倾销和反补贴调查和措施的实践中出现的对补偿倾销或补贴所造成的相同情况的两次救济或者处罚。自2006年11月2日美国对华“铜版纸”发起首例“两反”合并调查（concurrent application of antidumping and countervailing investigations）以来，截止2010年底，美国对华发起“两反”合并调查26起（2006年1起、2007年7起、2008年5起、2009年10起、2010年3起），直接影响到我国对美出口贸易额逾70亿美元。我国政府通过WTO多边机制寻求公平公正的待遇，将美国“两反”措施诉诸WTO争端解决机制，即DS379案件，最终我国在“双重救济”（double remedy）这个核心利益点上获得了胜诉，这是我国在“两反”措施问题上的一个重大胜利。然而，DS379并没有彻底解决双重救济问题，究其原因是WTO体系对非市场经济国家实施“两反”的双重救济问题缺乏明确的法律规定，上诉机构通过“曲折”的法律解释和推理认定美国商务部在实施“两反”措施中拒绝调查双重救济问题违反了《补贴与反补贴措施协议》（SCM协议）第19.3条下的义务。

不同情形下“两反”措施中双重救济的成因分析

WTO直接对同一产品同时适用“两反”的限制规定是GATT1994第6.5条：“任何缔约方领土上的产品进口至任何其他缔约方领土上时，不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况”。然而，该条的规定十分简单和抽象，仅仅针对市场经济国家情形出口补贴和倾销重叠的情形，不能适用于目前对非市场经济国家实施“两反”的双重救济问题。

（一）市场经济国家下对出口补贴的“两反”措施会导致双重救济

1.出口补贴（Export subsidization）：根据《补贴和反补贴协定》（以下简称SCM协议）第3.1条，出口补贴在法律上或者事实上，作为唯一或者多种条件之一，以出口实绩为条件而提供的补贴，包括该协定附件一所列举的（a）到（l）12种具体手段。一般理论认为，出口补贴的目的是提高企业在外国市场上的竞争力，其中价格竞争力是最直接的方式，因此出口补贴的效果便是直接降低商品的出口价格。假设出口国的该产业充分竞争及产品的生产规模报酬不变，出口补贴会以全额方式降低最初的出口价格，如某企业生产某产品的生产成本是1美元，该产品的国内价格是每件产品1.2美元，而政府对每件产品提供了0.2美元的出口补贴，该产品在国际市场上就可以1美元销售。实践中，由于出口补贴降低出口价格进而引起双重救济有以下两种情况：

仅有政府出口补贴的情况。在反倾销调查中，反倾销税=正常价值（国内价格）-出口价格=1.2-1=0.2美元；同时发起反补贴调查，反补贴税为每件0.2美元，那么最终进口商承担的价格=出口价格+反倾销税+反补贴税=1.4美元，高于实际的公平出口价格，即国内价格1.2美元。究其原因是倾销幅度是由出口补贴引起的，因此“两反”措施并用必将产生“双重救济”，故实践中选择其一便能补偿不公平贸易的结果。

兼有政府出口补贴和企业倾销的情况。同样以上述例子，某企业生产某产品的成本是1美元，该产品的国内价格是每件1.2美元，政府对每件产品提供了0.2美元的出口补贴，结果该产品在国际市场上以0.8美元销售。反倾销调查中，反倾销税=正常价值-出口价格=1.2-0.8=0.4美元：反补贴税为每件0.2美元，最终进口商承担的价格=出口价格+反倾销税+反补贴税=1.4美元，高于了实际的公平出口价格（国内价格）1.2美元。究其原因是倾销幅度中既有政府出口补贴又有企业自身的倾销，此时应该将反补贴税从反倾销税中予以扣除，即最终进口商承担的价格=出口价格+反倾销税-反补贴税+反补贴税= =1+0.2-0.1+0.1=1.2美元。由此看来，在企业倾销和政府出口补贴并存且出口补贴以全额方式降低出口价格时，仅进行反倾销调查和征收反倾销税就可以救济倾销和补贴共同造成的不公平贸易，换言之，在实际效果上征收反补贴税的措施是多余的。如果非要“两反”措施并用的话，就必须将反补贴税从反倾销税中扣除才能避免双重救济。

总之，在市场经济条件下，市场充分竞争，出口补贴以全额方式降低最初的出口价格，若并用反倾销和反补贴税，很容易造成双重救济。 因此进口国政府从国内产业实质性损害的结果出发同时发起进行“两反”调查程序时，必须注意在反补贴调查中对政府补贴的性质和数额进行准确判定，一旦确定是出口补贴，无论有没有企业倾销的行为，征收反倾销税都能达到纠正出口补贴造成的贸易扭曲的效果；如果非要并用反倾销和反补贴税，则需要在反倾销税中去掉出口补贴的数额，从而避免双重救济。

2.国内补贴（Domestic subsidization）：GATT1994和SCM协议都没有关于国内补贴的专门定义。赵艳敏认为，国内补贴是除了出口补贴以外的其他补贴，或者是不以产品出口为目的的政府资助。国内补贴又可分为进口替代补贴（禁止性补贴之一）、可诉性补贴和不可诉补贴。GATT第16.1条规定“进口替代补贴”是旨在减少进口的补贴。双重救济涉及的国内补贴不是进口替代补贴，而是可诉性补贴。根据SCM协议第5.1条，可诉性补贴是指即对进口国国内产业造成不利影响的（国内）补贴。endprint

国内补贴与出口补贴不同。从经济学理论上讲，补贴能够降低出口商或者生产商的成本，从而使其能够以较低价格对外出口或者在国内市场销售。换言之，在同等条件下给予生产商货物或者服务的补贴能够降低生产成本，而生产商通常会对短期边际成本的减少做出反应，即降低产品价格。很明显，无论是从出口补贴还是国内补贴，均有降低市场价格的功用，两者的区别是出口补贴一般影响出口价格，而国内补贴能够同时对出口价格和国内价格发生作用。实践中，由于国内补贴降低出口价格进而引起双重救济的有以下两种情况：

仅有政府国内补贴的情况。还以上述例子来说，如果政府对该企业提供的是国内补贴，不管产品是否出口均享有0.2美元的补贴，均能够在国内市场和国际市场上以1美元销售。从反倾销调查看，倾销幅度为零，不应征收反倾销税；根据反补贴程序征收每件0.2美元的反补贴税。因此，该情形下的“两反”措施理论上不会产生双重救济的问题。

兼有国内补贴和企业倾销的情况。如果该企业接受每件产品0.2美元的国内补贴，在国内市场以1美元销售，在进口国市场上以0.8美元销售。反倾销税=1-0.8=0.2美元；反补贴税为每件0.2美元。最终进口商承担的价格=出口价格+反倾销税+反补贴税=0.8+0.2+0.2=1.2美元，和未接受补贴前的国内价格1.2美元相等，也没有产生双重救济问题。究其原因是这样计算出来的反倾销税中的正常价值已经是接受补贴后的价格，因此倾销幅度中不含有补贴成份，因而不会与对该产品征收的反补贴税产生重叠。

由此可见，在国内补贴情形下，无论有没有企业的倾销行为，“两反”措施都不会产生双重救济问题，这就是为什么GATT1994第6.5条款仅仅规制“补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况”而没有提到“国内补贴”的原因，与进口国对市场经济国家产品“两反”措施时不存在国内补贴重复计算的实践相吻合，而非刻意要将国内补贴排除在外。

（二）非市场经济国家下“两反”措施必将导致双重救济

与市场经济国家所不同的是，非市场经济国家产品的国内价格往往不能作为正常价值的基础，而是以第三国（替代国）同类产品在该国的国内价格或者结构价格（Constructed Value）为基础。所谓结构价格是将非市场经济国家涉案产品按生产过程分解为各个生产要素，得出生产成本，在生产成本的基础上加上固定折算的管理费用、利润及其他费用，通过相关的调整就形成了正常价值。各要素投入的价格按照替代国的价格确定。 正是这种特殊的针对非市场经济国家的方法，使得无论是在出口补贴还是在国内补贴下，“两反”并用措施都将无可避免的导致双重救济。

1.出口补贴：同样以上述事例进行说明：某企业生产某产品的生产成本是1美元，该产品的国内价格是每件产品1.2美元，而政府对每件产品提供了0.2美元的出口补贴，该产品在国际市场上就可以1美元销售。

仅有政府出口补贴的情况。若根据进口国国内法出口国不具有市场经济国家地位，其国内价格不能作为正常价值，而以结构价格为基础。假如进口国使用替代国1.4美元作为确定涉案产品的正常价值，而不是1.2美元，那么反倾销税=1.4-1=0.4美元；反补贴税为0.2美元，进口商最终的承担的价格=1+0.4+0.2=1.6美元。结合前述市场经济国家下仅存出口补贴的情形“双重救济”难以避免的结论，非市场经济情形下此种双重救济的程度更加严重了，因为它采取了往往较高的结构价格作为正常价值，完全忽视了出口国国内价格的优势。

兼有政府出口补贴和企业倾销的情况。同例政府为产品提供了0.2美元的出口补贴，该产品在进口国市场上以0.8美元销售。若以替代国1.4美元作为确定涉案产品的正常价值。反倾销税= 1.4-0.8=0.6美元；反补贴税为每件0.2美元，最终进口商承担的价格=0.8+0.6+0.2 =1.6美元。同理，采用较高的“结构价格”也加重了兼有出口补贴和倾销情形下“两反”措施的双重救济程度。

2.国内补贴：如果政府对该企业提供的是每件0.2美元的国内补贴，不管产品是否出口，都能够在国内市场和国际市场上以1美元销售。

仅有政府国内补贴的情况。若使用替代国价格1.4美元来确定正常价值，反倾销税=1.4-1=0.4美元；反补贴税为0.2美元，最终进口商承担的价格=1+0.4+0.2 =1.6美元。结合前述市场经济条件下仅存国内补贴的情形不会发生“双重救济”的分析和结论来看，据此计算方式，非市场经济条件下国内补贴降低了出口价格，却没有同等降低“国内价格”（此处为“结构价格”），也就是说此时的“国内价格”是没有接受补贴的，那么“倾销幅度”就包含了国内补贴的部分，进而反倾销税就已抵消了国内补贴数额（此例中，反倾销税0.4美元中包含0.2美元的国内补贴和0.2美元的价格优势）。在此基础上，进口国又征收反补贴税，最终导致两税相加后税额畸高。

兼有政府国内补贴和企业倾销的情况。同例政府为产品提供了0.2美元的国内补贴，该产品在国内以1美元销售，在进口国以0.8美元销售。若以替代国1.4美元作为确定涉案产品的正常价值。反倾销税=1.4-0.8=0.6；反补贴税为0.2美元，进口商实际承担的价格=0.8+0.6+0.2=1.6美元。同上述推理一样，以没有接受国内补贴的结构价格为“正常价值”计算出来的反倾销税应包含了国内补贴额，再征收反补贴税就必将构成双重救济。

综上可见，在非市场经济国家条件下，以替代国的结构价格的方式计算正常价值的方式无论在出口补贴还是在国内补贴下，“两反”并用都必将构成双重救济。在出口补贴下，对非市场经济国家“双重救济”程度比市场经济国家的严重，其主要体现在它完全牺牲了出口国的国内价格优势；而在国内补贴下，对市场经济国家可以避免双重救济，但是对市场经济国家而言，双重救济必将发生，因为反倾销税中已经包含了国内补贴的数额。

WTO体系下应对双重救济的对策分析endprint

（一）DS379案中WTO争端解决机构的法律解释未能真正解决双重救济问题

1.专家组裁决对双重救济。专家组认为中国没有能证明美国的措施违反SCM协议第10条（“GATT1994第6条的适用”）、第19.3条（“反补贴税的征收”之“适当数额”）、第19.4条（“征收”之“不超过补贴额”）等。在分析SCM协议第19.3条时，专家组认为美国的反补贴税是在“适当数额”中，没有超过被认定的补贴数额的范围；按照非市场经济国家方法计算而征收的反倾销税，对同时征收的反补贴税是否“适当”没有影响；SCM协议起草者没有想在第19.3条中规定双重救济问题。专家组还认为GATT第6.5条的禁止限定在“出口补贴”范围内，WTO成员并没有想在国内补贴问题上禁止双重救济。此外SCM协议第19.3条和第19.4条在条文上对此问题没有规定，SCM协议第19.4条对任何潜在的同时征收反倾销税处于“遗忘”状态，因此第19.4条没有表明双重救济情况。

2.上诉机构对双重救济的裁决。上诉机构推翻了专家组在双重救济问题上的法律推定，判定中国胜诉。理由是第19.3条的“适当数额”不能仅以第19.4条来确定，因为如果认为只要反补贴税数额没有超出补贴的数额则就是第19.3条指的“适当数额”的话，第19.3条的要求就变得多余。上诉机构认为专家组对GATT第6.5条未提及国内补贴的观点是机械的、反相的推理：通常情况下出口补贴会降低产品的出口价格，但不影响国内价格，进而抬高了倾销幅度，此时补贴和倾销为“同一情况”；国内补贴同时影响国内价格和出口价格，进而不会影响到倾销幅度，不会对同一情况双重救济。但在依据非市场经济方法计算倾销幅度的情况下，可能会出现同时对同一产品适用反倾销税和反补贴造成双重救济问题。上诉机构认为在解释SCM协议第19.3条时，应该将GATT第6.5条和《反倾销协定》作为上下文来考虑，专家组对SCM协议和《反倾销协议》切割理解的解释方法难以符合WTO各协定之间的解释要协调一致的理念。上诉机构认为，要使数额为“适当的”，调查机关在核算出反补贴税适当数额时，不能忽视已征收反倾销税对同一补贴的抵消作用。允许双重救济将构成对两协议中“适当”原则的规避。上诉机构进而裁决美国商务部在四个涉案调查中拒绝调查双重救济问题违反了美国于SCM协议第19.3条下的义务。

（二）WTO体系下应对双重救济对策的可行性分析

1.禁止对非市场经济国家实施反补贴措施。在GATT/WTO发展过程中，缔约方或者成员方在实践中往往使用反倾销措施来纠正非市场经济国家的不公平贸易问题，根据上述的分析，反倾销措施是可以达到纠正政府补贴贸易做法的效果。如果WTO能够禁止成员对非市场经济国家实施反补贴措施，便可以有效的解决双重救济问题。事实上，曾经的《东京回合反补贴措施守则》第15条规定是禁止对非市场经济国家实施反补贴措施的。然而乌拉圭回合SCM协议却删除了该条，立法上对非市场经济国家进行反补贴措施就没有了法律障碍。笔者认为，通过解读立法转变的背后含义和美国近年来频发“两反”措施的实践以及最近美国通过《1930年关税法》修正案允许商务部对非市场经济国家实施反补贴措施，重新回到对非市场经济国家单一适用反倾销措施的时代已经一去不复返，在WTO体系中禁止对非市场经济国家进行反补贴措施几乎是不可能的。

2.关于承认中国的市场经济国家地位。WTO法律体系将成员的市场经济地位问题交给成员的国内法解决。如果其他成员能够承认中国市场经济国家地位，不再使用价格外部基准，也能有效的解决国内补贴下的双重救济问题。但是鉴于美国等发达国家一向认为中国的市场、法律和政策不具有透明度（lack of transparency），市场严重扭曲，迟迟不肯承认中国的市场经济国家地位。《中国入世议定书》第15条规定到2016年在对中国进行的反倾销措施中不得再使用外部基准，但是在此之前美国等给予中国市场经济国家地位的机会渺茫，因此这几年双重救济问题的解决不能过多的寄托于被赋予市场经济国家地位。

3.关于承认中国某些产业或者部门市场经济导向产业（market-economy oriented industry）。《中国入世议定书》第15条（d）规定如果中国根据成员的国内法证实某一特定产业或者部门具备市场经济条件，则反倾销中应使用中国的国内价格。同样鉴于美国等发达国家认为中国等国家市场、法律和政策的不透明，在对市场经济导向的产业或者部门的承认上也将困难重重。

4.关于对“两反”税额进行调整（adjustment）。这是美国应对非市场经济国家双重救济最不“伤经动骨”的方式，也最能迎合美国国内贸易政治的需要。具体做法是在保持对非市场经济国家实施“两反”措施基础上，将反补贴税从反倾销税中予以扣除。这种调整虽然是有效的，但是使得反补贴调查和措施变成了多余之举，因为其作用仅仅是为了评估在反倾销税中已经包含多少补贴数额。美国学者认为，这是大量人力、物力和财力的浪费，不具有经济上的合理性。根据中美DS379报告的执行协定，美国应于2012年4月25日前执行WTO的裁决和建议，但至今还看不到一点动静。2012年5月11日中国和美国向WTO争端解决机构提出根据《关于争端解决程序与规则的谅解》第21和22条启动执行专家组程序的申请，该申请文件于2012年5月16日向世贸组织全体成员散发。可见在“两反”税的调整上，美国也是迟迟未动，美国将如何“调整”还要静观后效。

结论

虽然反倾销和反补贴措施针对不同的贸易扭曲行为，但是结果具有同一性，因此不能不顾两者的同一性结果而单独适用，人为分隔的适用两种措施，对本国产业提供双重保护，这是对公平贸易初衷的违反。WTO GATT第6.5条虽然部分解决了“两反”措施中的双重救济问题，但是对非市场经济国家的双重救济问题却存在明显的立法空白。虽然DS379中国在双重救济问题上获得了胜诉，为今后维护中国合法的贸易利益起到了一定的“示范”效应，但是对非市场经济国家的双重救济始终在立法上是一个悬而未决的问题，在多哈回合中关于规则的谈判中，中国等非市场经济国家应就双重救济问题群策群力，力图能够使之得到妥善的解决。

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