孙茂盛

摘 要：政府对投资的管理作为政府职能实施的重要手段，促进着经济活动的发展加速、变化加快和质态提升。针对投资监管较为薄弱，政府投资独立监管主体缺位和社会监督机制不健全，而出现诸如效率低下、资源浪费严重等问题，本文从投资管理体制现状、规范有序的改革等方面提出对深化构建市场改革的建议。

关键词：投资管理体制；现状分析；改革措施

当前政府对投资管理模式与市场经济体制的功能难以发挥，政府无法对项目进行准确把控，项目管理不强，投资效益低下，随着经济体制的转轨和市场机制的深入发展，探索新的政府投资管理模式已经势在必行。

一、投资管理体制现状分析

投资管理包括政府对企业投资行为的管理和对政府自身投资行为的管理两个方面。对企业投资项目区别不同情况实行核准制和备案制，政府投资主管部门仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均实行备案制。对外商投资项目和境外投资项目一律实行核准制。现行投资管理体制中主要有以下几方面的矛盾和问题：

（一）中央和地方投资方向不统一。地方政府急于推进本地区的经济利益，一方面对国民资本投资起到错误的导向作用；另一方面对经济的稳定增长产生不良影响，给良好的国民经济增加泡沫的成分。

（二）审批审核项目中存在弊端。当前在项目审批上自成体系，缺乏一个统一而又明确的审批权限的界定和审批程序的要求，较易产生重复建设和盲目建设。

（三）国家投资配套资金到位率低。主要表现在：地方政府财力较弱；政策行为失范现象导致配套资金到位率低；新增中央投资地方配套资金项目管理模式落后导致配套资金到位率低。

（四）政府投资的法律、法规仍未完善。目前国家投资法尚未出台，项目核准制和备案制也无规范性条例出台，不利于项目审核的规范性操作，也不利于依法行政。

（五）政府投资独立监管主体缺位。政府投资独立监管主体缺位不仅不利于促进政府投资项目的科学决策和规范管理，而且不利于项目管理效能的提高。

二、深化投资管理改革措施

（一）改进对企业投资管理制度

目前仅按一般项目、重大项目和限制类项目划分核准制和备案制的做法需加快改变，对主要运用民间和社会资金投资的民营企业投资项目实行备案制，并逐步推进由目前的前置的备案制向后置的备案制乃至注册制转变；对运用国有资源和全民资产投资的国有企业投资项目和存在产业安全的外资投资项目实行核准制。

（二）完善政府投资管理办法

稳步推进政府投资管理办法改革，将资金纳入统一的政府投资预算管理，集中管理，统筹使用，提高效益。在制定政府投资管理办法时，建议重点把握以下原则：一是正确把握立法原则。对于政府投资项目的立项、审批、执行、监督等各个环节，都要明确职责和权限，充分体现发展需要和现实可能。二是合理界定政府投资范围。明确政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。三是健全政府投资项目决策机制，规范审批程序。实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议，明确政府主管部门的项目审批权限。四是完善政府投资制衡机制。建立政府投资责任追究制度，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关人员的行政和法律责任。

（三）实行公共资源竞争性配置

市场化是社会主义市场经济体制改革的大目标和大方向。公共资源市场化配置是一项重大改革，要理顺政府与市场的关系，加快转变政府职能。在工作方式上，稳步有序推进，逐步拓展改革领域。集中力量推进，在短期内力见成效，对难度较大、牵涉面较广的工作，积极创造条件，循序渐进，分步实施，做到边探索、边实践、边推进。在目标要求上，注重综合效果，坚持质量与效益的统一。坚持质量优先的原则，对每一项市场化改革都制定严格的质量标准，从严提出服务要求。在制度建设上，健全规章配套，依法规范市场化配置的运作过程，确保公共资源市场化配置的公开、公平、公正。在监督管理上，严格执法监察，确保公共资源市场化配置取得实效。

（四）强化规划体系的指引作用

充分发挥规划对资源配置的导向作用，构建科学合理的规划体系，加强规划编制和实施的管理，增强规划对企业投资行为的指导性和约束性。强化规划体系的指引必须完善规划体系，形成层次清晰、功能互补、相互衔接的规划体系；必须做深专项规划，明确建设总量目标、区域布局，并对资源配置方式和规划实施作出安排；必须确立法律地位，扩大公众参与和民主监督，完善规划实施监督评估制度，落实规划实施的法律责任。

深入开展资源环境承载力评价，扩大公众参与和民主监督，加强基本公共服务、基础设施建设、产业发展等规划与城乡建设、环境保护、土地利用总体规划等规划在产业政策、资源开发利用、环境保护等方面的衔接，明确建设总量目标、区域布局和开发时序，实现投资建设“一张图”管理，指引企业开展投资活动。

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