周慧 卢安霖

摘要：今年“三公”经费信息公开问题再次被提出，就目前看：存在内容概念不清晰、预算口径不统一、公开缺乏规范性、法律制度缺失、公开实效性差等问题。而本文认为应通过明确“三公”经费内涵，统一口径，规范“三公”经费公开信息，建立健全有关公开的法律制度，注重公开的实效性等方法来建设“三公”经费公开制度。

关键词： “三公”经费、公开、预算、规范

近年来，“三公”经费成为全社会关注的热点、焦点问题之一，社会各界对加强公开和管理“三公”规范性问题的呼声日益增高。“三公”经费是指预算部门用财政拨款支出的公务接待费用、因公出国费用、公务车辆购置及运行费用三项经费。今年三月五日，中央十二届全国人大二次会议上，李克强在政府工作报告中提出，2014年所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白，能监督。本文立足近年“三公”经费公开的事实，归纳现阶段“三公”经费公开中存在的问题与不足，并借鉴各方经验与思考提出相关的“三公”经费公开制度与建议。

一.“三公”经费信息公开存在的问题与原因分析

（一）“三公”经费概念不清晰，预算口径也不统一

首先从概念上“三公”被笼统指为：公务接待费用、因公出国费用、公务车辆购置及运行费用三项费用，而实际上对于“三公”经费的界限并不明确。在我国预算制度之中分为基本支出和项目支出，而“三公”支出大都集中在基本支出上，实际中各地财政拨款的项目支出基本占了一半以上，这些项目支出相对基本支出而言灵活，例如：公务接待宴请、公务考察在各个地方的项目支出中列支，“三公”经费就变为了科研经费、人员培训经费。

作为财政部公布的“三公”经费。其实仅仅是实际中三公经费的一部分，按照财政部的定义，也仅仅是财政拨款的“三公”经费，而此后各个部门的公布标准也是按这个标准公布，这就造成了信息的不详实情况，口径偏窄预算就少，信息失真。事实上，“三公”经费中还有政府其他收入，包括行政事业性收费（罚没收入等）、政府基金性收入等，这部分收入的操作更加灵活，使得“三公”经费的公开显得更加失真没有意义。

（二）“三公”经费公开缺乏规范性

由于“三公”经费公开制度缺乏统一的规范性，因为公布的形式和格式就有了不同的区别，从公开的形成和格式上来说，大体分为三种，一种是审计署公布的比较详细有明细项目相对规范的格式，第二种是财政部门和相关部门公布的简单不规范的格式。第三种是比较特殊的只重点选择性公开一部分的格式，如2011农业部数据中集中公开了公车的相关经费，而其余两项经费则大概提一下。这样的格式不规范，“三公”经费的公开则显得杂乱无章，无迹可寻，毫无可比性。

在2011年公开的早期，中央部门预算也只是很少的几个数字，仅仅就是“三公”经费的三项经费的数字。至2012年这种简单表格的形式有所改善，但是也仅仅是个别地方和部门做到了完全意义上的详细公开，大部分地方也只是粗略公开，比如公派出行，只是写明人数和天数、地点，对于必要的原因，食宿也是雾里看花。所以现今“三公”经费的公开细化和解释程度还远远不够。

（三）“三公”经费信息公开有关法律制度的缺失

从“三公”经费所涉及的法律来看，《预算法》应该是最切合“三公”经费的，但是从预算法来看，只是规定了编制、审批、执行、监督等过程，对于预算的公开却没有完善的处理流程和方法。“三公”经费作为部门预算的一部分同时也在其列，所以“三公”经费信息公开在《预算法》内也没有得到很好的体现。《政府信息公开条例》最新修订为要求预算决算报告的公开，但是就怎样公开的具体内容并没有说明，沦为一纸空谈。“三公”经费的公开也没有具体的指导规范的法律制度。而国家出台的很多临时性法规政策文件虽然在一定程度上对“三公”经费中的部分问题做了有关规定，例如对于公车的价格公开，组团人数和出访团数记录在案等等。但是这些规定作用很有限，只能在一定的地方和情况下适用。所以“三公”经费的公开在法律制度上仍然是基本上处于无法可依的尴尬局面。

（四）“三公”经费信息公开的实效性差

在目前各个部门的“三公”经费公开情况只有在网站上才能够进行查询，而且还并不是所有门户网站可直接查找，有些网站都只设在一个更新栏目里，没有专门的板块。虽然中国网民的基数很大，但并不是所有想了解“三公”经费的人都会去相关网上查找，而且网站分布很散无集中公布的地方。所以即使“三公”经费得以公开，真正享受信息的人想得到公开具体信息的渠道也相当有限。

作为“三公”经费的公开，不是为公开而公开，而是为了让大众了解具体信息，监督政府让大众有渠道了解，同时能对经费的去向发表看法。而现今，官本位思想仍然存在，有些部门和地方，“三公”经费公开以后就草草了事，极少或者从不回应大众对于公开信息的质疑或其他问题，态度十分傲慢，而大众反馈无门，这样“三公”经费公开的意义荡然无存，没有丝毫实效性可言。

二.对“三公”经费信息公开的建议与对策

（一）明确“三公”经费概念内涵，统一预算口径

在我国“三公”经费界定模糊不明确的前提下，首先就是要十分准确的描述“三公”具体的项目范围，在重新定义“三公”经费，去除那些“等”含糊其词的行为，而改为一一列举的方式。针对具体的科目，可借鉴预算工作十分成熟的西方和香港有关经验，明确指出“三公”经费的涵盖范围，进一步细化说明就是明确每一项经费的公开内容。在公务用车方面，可以规定公开公务用车数量，公务用车的型号、目的、部门，再就是公务车的里程数、燃油费、维修费、司机人员工资、保险和过路过桥费用；在公务出国经费方面可以公开出国人员名单、出国的目的、出访地点、时间，再就是交通费用、酒店住宿的地点和用餐地点的详细账目，还有培训、考察结束后用以表达谢意的礼品费用；在公务接待经费里面可以公开的是接待的对象、人数、事由、起止时间，再就是接待下榻的酒店、餐饮的配备、租用的场地、接待车辆的使用情况。这样可保证在基于事实的情况下公开。

关于“三公”经费预算口径问题就涉及到了我国预算制度，从“三公”经费的定义来看由财政拨款，与预算制度中实际上的三公不符，主要是从纵向上来的经费，而实际上本级横向上占据的“三公”经费与规定的“三公”经费上有较大出入，所以如果一定要统计真实、公开真实的“三公”经费，就必须从纵向上的财政拨款和横向上的行政事业性收费、政府基金等收入多方统计，才能达到公开真正的“三公”经费。

（二）规范“三公”经费公开信息

首先要规范“三公”经费的公开格式，有关部门和各个地方的格式的不同，就应该由中央牵头规范一个标准的格式。在设置的问题上应该不仅仅考虑总额公布，而是尽可能的细化科目，同时应该考虑公开的实用性，即信息的有用性。例如公开格式中应该包括“三公”经费所在部门的人数及本部门的总体预算规模，再就是平均的“三公”经费数字和“三公”经费数字占本部门预算总额的比例，这样规范格式以后公开才具有效用性。其次细化“三公”经费公开的内容，就是在“三公”经费后的解释说明一定要细化公开，细化公开的项目应该包括前面“三公”经费定义的所有项目，同时也要对于每个项目之后的具体解释，比如公务接待就餐标准和当地的消费水平要挂钩，公费出国的考察目的、培训内容一定要注明。

（三）建立健全“三公”经费信息公开法律制度

从“三公”经费法律制度层面上来说，首先是《预算法》，要抓紧修订有关预算公开的内容，而不仅仅是编制、执行、决算等方面的，一定要涉及预算公开的内容，还可以再具体到“三公”经费的公开问题，因地制宜。

其次是《政府信息公开条例》，对于这个专门关于政府信息公开的管理条例，应该是更加具体和适用于“三公”经费公开的法律条文，更加应该注重这个条例的作用。关于公开条例更加要详细具体的规定预算公开的内容，方式，途径等等。另一个方面就是要规定“三公”经费公开的法律层次，对于部门或者是各个地方的公开披露的范围和机制有更加严格的划分。

最后是一个有关“三公”经费法律界定的制度——《保密法》，这个长期让预算埋藏在人民视野之下的法律，在预算公开的今天仍然被用作公然对抗“三公”经费公开的武器。有些部门或者地方，对于“三公”经费中敏感的部门，就搬出《保密法》以此机密为由拒绝公开。而我们就更要加强对于保密法的修订，使得《保密法》不再成为“三公”经费绊脚石。

（四）注重“三公”经费信息公开的实效性

首先从“三公”经费公开的途径来改善其实效性。目前在我国“三公”经费的公开仅仅是在互联网上，尽管网民基数大，但是想通过互联网了解“三公”经费的具体信息仍然是少部分，这样就流失了很大的监督主体，不利于“三公”经费运作，因而我国“三公”经费公开工作应该探寻多渠道的发布。例如各部门或者地方可以在相关报纸或者读物上面定期公开“三公”经费，通过书报途径让更多人了解“三公”经费的具体信息。还可以利用公共社交软件，比如微博等手段披露“三公”经费，这样能更好的让舆论和大众掌握“三公”经费信息。

其次是反馈体系来注重“三公”经费实效性。对于公开的经费，公众了解到信息以后就会引发讨论，对于不合理的就提出质疑，这样才会形成有效的监督。目前各部门和地方都没有建立的有效的沟通平台，平等的进行“三公”经费公开质询的机制或者是途径。现在要建立一个公共交流互动的平台，各部门和地方要组织相关人员接受质询，或者在规定的时段内接受问答等形式，这样才能真正的注重信息反馈的作用，明确“三公”经费公开意义。

参考文献

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[6] 财政部有关负责人就中央财政决算公开问题答记者问[EB/OL].http：//yss.mof.gov.cn，2012-07-11

作 者：周 慧（1968——），女，湖南长沙人，副教授，硕士，研究方向：公共事业管理；

卢安霖 （1990——），男，湖南长沙人，湖南农业大学 公共管理与法学学院 硕士研究生。

地 址：湖南农业大学 公共管理与法学院 公共事业管理系

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