孔庆晶

[摘 要]公安行政执法是公安机关的重要职责，在实践中公安行政执法还存在许多问题，本文针对存在问题，通过对问题进行分析，提出了提高公安行政执法质量的路径。

[关键词]公安；行政执法；程序；监督

[中图分类号]D922 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）30-0164-02

1 目前公安行政执法中存在的主要问题

1. 1 个别民警特权思想严重，宗旨观念淡薄

受封建思想的影响，长期形成的人治专权和专制思想难以根除，在一些民警特别是在个别领导中还时有反映，服从领导意志多于服从法律，维护领导权威多于维护法律权威，导致依法行政观念淡薄。在市场经济大潮的冲击下，一些民警对于法律手段的保护和服务功能认识不足，片面强调打击功能的重要性，忽视了服务宗旨，忽视了执法的根本目的是社会效益的提高。

1. 2 职能定位错乱，超越法定职责行使执法权，越权办案

部分公安机关及民警为自己设定国家法律并未赋予的职权，越权执法、越权办案，如按照当地党委、政府的指示，参与、协助拆迁等非警务活动。不管公安机关是否有出警的必要，是否属于职责范围，都“听令而行”；又如对卖淫嫖娼、赌博等案件不依法处理，擅自将罚款提高到上万元，甚至是几万元。

1. 3 执法随意性大，忽视正确适用法律所带来的社会效果

维护社会公共利益和公共安全及维护公民的合法权益是行政执法的目的。但有的民警执法水平有偏差，在办案中随意行使裁量权，适用从重、从轻、减轻和不予处罚等处罚情形不当；有的随意扣押、没收财物，甚至扣押财物而不出具合法的手续；有的强调形势或专项斗争需要而随意“顶格”处罚或降低办案要求；有的定性处理错误、未按规定作出或执行行政处罚、办理调解案件不符合规定、适用简易程序处理案件不符合规定的问题仍然不同程度的存在；有的随意盲目执法，随意传审嫌疑人，动不动就给当事人戴手铐罚跪罚站，甚至手脚并用，引起群众投诉。在执法检查中，随意性较大，想检查就检查，不注重保护经营者的合法权益，扰民、干扰经营者正常活动的现象突出；有的存在行政不作为现象，对该发放的许可证、执照卡着不办，在履行保护公民人身权、财产权的法定职责时，敷衍塞责，侵犯相对人的合法权益，引起行政诉讼。

2 问题产生的原因分析

2. 1 执法指导思想有偏差，执法观念不适应

改革开放以来，我国经济社会发生了巨大变化，社会主义市场经济逐步建立，民主和法制建设的步伐不断加快，但一些民警的思想和观念没有及时跟上改革步伐，一些不合时宜的传统执法观念没有得到及时的清理，特别是法治意识和人权保障意识没有很好确立。当前，某些公安机关及少数民警的执法思想、执法观念存在偏差，一些执法人员奉行权大于法的思想，不是从社会和人民的需要出发，而是唯领导意志行事，漠视法律的权威和公民的利益。有的公安机关和工作人员作风粗暴，态度“冷、硬、横、推”，特别是一些基层单位，吃拿卡要、乱摊派、乱收费。

2. 2 只重管理、不重服务，忽视对公民合法权益的维护

一部分民警认为执法就是管理，就是管人，往往以管人者自居，而忽视了公安机关的行政执法权是人民赋予的应当为人民服务的宗旨。一些民警把执行法律的过程简单地视为行使公权的过程。由于受到传统意识里公权对私权享有无可辩驳的支配权和国家权力即行政权的至上本位意识的影响，封建特权和权力至上作祟，无视公民权利为国家权力的行使划出了界限，国家权力不得也不应当超越于公民权利之上的立宪精神。权力至上，特权思想严重，为了显示他们拥有的特权，在被当事人诘问或作出被视为有碍自己的面子的行为时，为了维护自己的尊严，把个人意志凌驾于法律之上，徇私枉法，耍特权，抖威风，不惜践踏法律，践踏公民基本权利。

2. 3 执法中不重视当事人享有的程序性权利

在当前公安行政执法中，存在的突出问题就是重实体、轻程序，对法定程序随意理解，在程序上刁难当事人，在执法中随心所欲，认为行政程序可有可无，按程序办事束缚了手脚。有的在作出具体行政行为时根本不听取当事人的陈述或意见，不给当事人申辩的机会，随意剥夺或限制当事人的申诉权或起诉权；还有的在处罚当事人时不制作和送达处罚决定书等，都是违反程序的，这些不仅侵害了相对人的权益，而且损害了公安机关的形象，其结果是影响了行政行为的效力而最终对公安机关不利，使公安机关处于被动局面。

2. 4 行政执法监督制度不健全，执法监督力度不够

目前对公安行政执法监督还没有形成一套完整的制度，社会监督又缺乏必要的形式。而公安内部执法监督由于执法制度不健全，关系未理顺，事前监督重视不够，力度不大；事中监督的内部法制部门在审核时由于照顾各方面的关系，审核把关不严，审核不完全到位，有的甚至流于形式；事后监督由于怕影响公安机关的声誉，一些办案单位往往主动做当事人撤诉的思想工作，或进行私下协议，结果是变更处罚，作降格处理了事。另外，事后监督的错案追究责任制得不到完全落实，该追究的责任没有追究。

3 提高公安行政执法质量的路径

3. 1 转变执法观念，牢固树立执法为民的思想

随着民主法制建设的推进，我国政府机关的社会管理模式由“行政—控制型管理”逐步转变为“规则—服务型管理”，公安机关在执法过程中应认识到行使权力就是履行职责，就是为权力所有者服务，公安机关应正确把握在政府行政和社会管理中的角色定位。

3. 2 进一步完善国家行政立法，研究制定统一的行政程序法，并对公安行政法律、法规、规章及其他规范性文件进行认真的清理

只有完善的立法，才能使公安行政执法活动真正做到有法可依，有章可循，使整个公安行政执法活动更加明确化和规范化；应组织力量对公安行政法律、法规、规章及其他规范性文件进行认真的清理，对那些已不适应社会主义市场经济发展和公安行政管理发展的现行法律、法规、规章及其他规范性文件予以废除和修改，对那些不统一甚至相互矛盾、抵触的法律、法规、规章及其他规范性文件进行修改和完善。

3. 3 完善程序制度，树立程序公正意识

公安机关作为我国警察的主要组成部分，其行政行为程序即公安行政行为的程序是指公安机关实施行政行为必须遵循的先后次序，即公安行政行为所必须遵循的方式、方法和步骤的过程。提高执法水平，要完善相关执法程序制度。现代的宪政立法理念不仅以追求客观或实体公正为目的，更以追求法律程序公正为途径。因此，端正执法思想必须树立程序公正意识，坚持实体与程序并重的原则，严格、文明、公正执法。在执法过程中，严格按照法律程序的要求实行警务公开，建立权利先知和听证制度，向当事人公开办事程序进一步落实。在执法的每一个环节中都应按照法律程序的规定执行，从而达到保护相对人合法权益、实现执法为民的目的。强化“程序意识”，是全面提高公安执法水平，确保严格、公正、文明执法的必然要求。

3. 4 尊重与保障人权，强化人权保障意识

2004年十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》将“尊重和保障人权”写进宪法。人权包含生存权以及国家赋予的政治、经济、文化各方面的权利自由，在法律上一般称为公民权。保障人权是法治社会的必然要求，公安行政执法活动与人权保障关系密切。人权保障就行政执法而言，主要体现为充分尊重行政相对人的合法权益，要以满腔热忱为公众服务。公安部已于2003年8月26日发布了《公安机关办理行政案件程序规定》，首次规定非法证据不能定案，首次明确提出尊重当事人的人格尊严，倡导人性化执法；2006年及2012年公安部两次修订该规定并且作了同样的规定。2006年3月1日实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》针对警察权力的滥用，规定了严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗或者其他非法手段收集证据。在我国全面建设小康社会、加快政治文明的时代背景下，公安机关实行人性化执法，是适应我国社会发展和政治经济需要的一种理性选择，有利于提高公安机关和人民警察的形象，取得最佳的执法社会效果。并且随着我国改革开放的进一步发展，社会主义市场经济体制的日趋完善，社会将对公安机关和人民警察的人性化执法提出更高的要求。因此，公安机关必须关注和加强机关的制度建设，必须设立人性化执法的监督制度，加强对弱势群体的保护，切实保障行政相对人的各项合法权益。

3. 5 发展和完善公安行政执法的监督机制，规范执法行为

为了深入贯彻依法治国的方略，规范执法行为，提升公安队伍整体执法水平，保障严格、公正、文明执法，必须切实有效地建构公安执法监督体系，不断发展和完善公安行政执法的监督机制。首先应建立和完善公安法规体系，为加强公安执法监督工作提供强有力的保障；其次应建立健全执法监督培训制度，强化各级公安机关的领导和民警自觉接受监督的意识，牢固地树立执法者受监督的理念；再次应注意事前、事中监督，最大限度地减少执法过错行为和侵害公民权益现象的发生；最后应充分发挥社会舆论监督的作用。

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