陈小亮

中国农村普遍存在政府随意征地和农地流转不畅等土地问题，土地问题已经成为影响农村经济发展和社会稳定的重要问题。农村土地问题的症结是土地产权不明晰，但是解决土地问题的关键并非界定土地的所有权归谁，而是确保土地使用权真正落实到位。这是因为农村土地集体所有制是中国的基本土地制度，土地所有权改革中短期内行不通。明清时期的永佃制，以及香港和新加坡的现行经验也都表明，只要土地使用权落实到位，所有权归属并不是最重要的。基于此，解决土地问题的可行思路应该是不改变土地所有权归属的前提下，在使用权上做文章。

一、土地使用权落实不到位是土地问题的根源

《物权法》规定，土地承包经营权人“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。可见，目前法律赋予农民的土地使用权是指农民对承包土地占有、使用、收益以及流转的权利。然而现实当中，农民土地使用权却存在不稳定和缺乏保障等问题。此外，完整的土地使用权还应该包括土地的抵押和担保等权利，而中国的法律尚未赋予农民这些权利。因此，中国农民的土地使用权落实明显不到位，而这也正是土地问题的根源。

1使用权不稳定：承包期内经常进行土地调整

承包期内可能发生的土地调整导致农民承包地的使用权很不稳定，农民无法预期承包地究竟能够在自己手中呆多长时间，他们没有保护土壤肥力的动机，也没有对土地进行中长期投资活动的激励，其结果是农业生产的可持续性降低和农户增收困难。……