张焰 朱梦菊

[摘 要]自治地方政府作为我国一级地方政府，实施行政管理，在民族地区政府的行为无小事，每一个细小的工作都会被放大，从而凸显它的社会影响。少数民族自治地区怎样走出一条适合民族自治地区特色的行政管的道路，这需要更多的理论研究与实践探索。本文选取云南省墨江哈尼族自治县为例，从这个特殊的民族经济文化区域，由点及面，通过对墨江县行政管理的特殊性，探寻具有一定普适性，分析少数民族自治地方行政管理的特点和存在的问题，并在此基础上提出民族地方行政管理的对策。

[关键词]民族自治地方；行政管理；特殊性；对策

[中图分类号]D633 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）42-0185-04

我国是一个民族大国，少数民族在我国悠久的历史和现代化进程中有着不可磨灭的地位和作用。少数民族团结、少数民族地区繁荣发展是我国党乃至百姓深切关注的问题。作为我国拥有少数民族自治地方、少数民族种类最多的省份，云南本身就有着特殊的性质，也作为我国的边疆地方，少数民族管理问题也尤为重要。

县级政府作为我国行政组织体系中与基层联系最为紧密的一个层级，其与民众的接触是最为直接。自治地方政府作为我国一级地方政府，行政的实施，政府在少数民族地区的行为是无小事的。本文选取云南省墨江哈尼族自治县（以下简称“墨江县”）为例，分析少数民族自治地方行政管理的特点，并在此基础上提出民族地方行政管理的对策，以对少数民族自治地方更好更快发展提供借鉴。

1 少数民族自治地区行政管理特殊性分析

少数民族自治地区行政管理特殊性如下表所示：

1.1 行政管理文化的特殊性

在公共行政中重要的以及灵魂是其行政文化。我国是多民族统一的管理制度，但在不同的民族地区，那些行政文化是不同的，因此影响了公共管理的差异。少数民族地区文化有着特殊有极其鲜明的特点，这和当地的经济、社会、地理环境、人口、文化等方面有着重要的关系，这在一定程度上也体现了少数民族地区与其他一般地区存在的差异。少数民族或多或少、或重或轻都有着自己的民族信仰，这在他们的生活中都是现实存在的一部分，也就使得他们的政治文化也带有独有的特征，这对当地的行政过程、行政体制、公共行政文化有着重要影响。少数民族过多依赖自己所认同或是所熟悉的传统文化即本民族的文化，对于新鲜的、其他民族的文化不太愿意接受或者接受程度较浅，这种情况制约着行政管理文化形成。

1.2 行政管理主体和客体的特殊性

首先从主体来看，民族自治地方政府履行除了和一般的政府履行的职能之外，即公共服务和公共管理职能，还要履行一些区别于一般政府的特殊的职责。民族自治地方拥有自治权，要承担比一般地方政府要多的责任。比如，保护脆弱生态环境、保护传承少数民族文化的责任、扶持和发展民族产业、处理民族关系、提高少数民族文化、促进民族文化交流等。也由于客观的现实因素，民族地区多为贫困或特贫困地区，这就要求民族自治地方政府要承担起较重的自治地方的管理。

其次从客体来看，少数民族自治地方行政管理的对象即客体是本地区各族群众。作为自治主体的少数民族，也与其他民族一同为少数民族地方政府的管理对象。在这些少数民族中，每一个人既是社会成员又是民族成员，这样的双重身份也赋予了他们特有的特殊性。他们影响着公共服务调整的重要因素。他们也是维护稳定、团结发展繁荣的直接参与者和重要力量。满足这些群体的需求是自治地方政府必须要承担的责任。

1.3 自治的特殊性

民族区域自治制度是我国的一项重要的政治制度。在少数民族聚居地区实行民族区域自治，实行民族区域自治法，民族自治地方的自治机关行使自治权，制定自治条例和单行条例等自治法规。自治条例把各族人民应遵循的指导思想和必须坚持的政治原则、经济发展方针作了进一步的明确，对调整县内各种社会关系，加快自治县经济社会发展等方面都作出了若干规定。自治区国家机关内的一切，武装力量，政党，社会团体，企业事业单位和各民族公民都必须遵守，维护，更好的执行自治条例等。

1.4 民族关系的特殊性

民族关系是一种社会关系。民族自治地区的民族关系在新时代背景下在创新、在延伸、在扩展。多民族杂居交融生活在一起，民族构成也较为复杂，他们的情况也千差万别，这不仅在不同的民族之间存在差异，就算是同一民族的不同支系都存在明显的差距，所以处理起这些民族关系也复杂，常常与周边的居民发生的纠纷摩擦不断。这些特殊的情况要求着政府管理起来要考虑的因素也就更多也更要全面和细致。因此，必须区别他们之间不同的情况，针对他们不同的特点，要采取不同的政策措施，根据他们特殊的情况来制定发展思路。

1.5 社会治安形势的特殊性

在少数民族地区发生的治安问题多是属于民族内部的矛盾问题，虽说大局是稳定的，但也并存着不安定的隐患。如存在贩毒吸毒现象、违反民族政策和伤害民族感情的现象也时有发生、各种民族间的利益纠纷时常出现。民族间存在着不平衡心理，大家斗殴闹事现象屡屡发生。违法犯罪分子扰乱当地社会治安，影响民族团结、社会稳定。民族地区由于自身的特殊性，不仅容易引发“热点”问题，而且情况复杂敏感，对当地的社会、经济发展有着很大的影响，处理起来不仅要求高也更为棘手。

1.6 民族传统习惯的特殊性

这些传统习惯都是在长期历史发展过程中形成的，由于民族自治地方少数民族久而久之形成了少数民族遇到困难和问题的时候不愿与官府打交道，而更乐于接受民族习惯的约束和少数民族传统行政的政治习惯，往往采用本地本民族传统习惯进行解决。历史上，哈尼族所用的是土司制度，置于这种背景下，哈尼族民众非常信任神职人员，没有求助于法律的习惯，很多人认为人情大于法情，亲情大于原则，他们的民族宗教意识较重，人身依附也较突出，重言轻法。

2 墨江县少数民族自治地区行政管理的现状及存在的问题 墨江哈尼族自治县位于云南省南部，普洱市东北部，是全国唯一的哈尼族自治县，北回归线穿城而过，是太阳转身的地方，被称为哈尼之乡、回归之城、双胞之家。世居民族除哈尼族以外，有汉、彝、傣、拉祜、布朗、瑶、回、白、普米等。现居住于县境内的还有壮、苗、蒙古、满、侗、傈僳、佤、纳西、基诺、水、朝鲜等族。

2.1 墨江县行政管理的现状

墨江县政府在科学谋划、精细化管理下，全县经济社会发展总体稳中趋好。成效体现在以下几个方面：

2.1.1 农村、城镇建设方面的管理

① 农村经济更有活力。强农惠农富农政策以全面落实，2013年实现农业总产值21.88亿元，同比增长了7.2%。②农村路网建设得到加强，通达通畅水平不断提升。③调整落实了原民办、代课教师补助，改造和建设农村义务教育薄弱学校2.52万平方米，改善农村学生营养计划也全面实施，教育均衡发展，教学质量稳步提升；乡镇文化信息资源共享平台和村级“农家书屋”实现全覆盖，11个乡镇文化站建设达到省级三级标准，建成农村文化体育活动场地38个。④完善5个乡镇卫生院基础设施、配套医疗服务设备，新农合补助继续提标扩面，计划生育“奖优免补”政策全面落实。⑤城乡基础也更具实力，“幸福水利”项目规划全面完成，全面完成低丘缓坡土地综合开发利用规划，城镇化率达25.8%。⑥新增财政城镇就业995人，实现就业再就业520人，扶持创业就业2236人，城镇登记失业率4.13%。⑦发放城居保、新农保、城乡低保、民政供养及各类救助资金1.94亿元、受益28.73万人次。

2.1.2 产业改革方面的管理

①率先编织了《墨江县绿色经济发展规划》，传统产业后劲增强、新兴产业培植壮大，产业格局更具潜力，进一步完善了工业园区建设规划，实现了第二产业增加值17.07亿元，同比增长24.4%。②墨江县第九届国际双胞节暨哈尼太阳节被文化部、旅游总局评为2013年“最具国际影响力民族节庆”综合文化旅游工作扎实有力旅游业发展势头良好；哈尼语译制故事片6部。③加快推进《墨江生态县建设规划》编织工作，在森林、动植物保护和开发工作成效明显。

2.1.3 改革创新方面

①农村综合改革和行政审批、公共资源交易等管理体制改革不断深化，教育、文化、卫生等民生领域改革得到加强，事业单位分类有序推进，集权林权、水务体制等产权制度改革成果发挥成效。②综合运用信访、调解、行政复议等方式化解各类矛盾。③民族宗教事务得到妥善处理，“平安墨江”建设取得实效。④“六五”法制宣传教育、法律服务、法律援助等工作得到加强。⑤妥善处理国有集体企业改革改制遗留问题。

2.1.4 政府为民服务方面

①自觉接受县人大法律、工作监督和县政协民主监督，办理人大代表建议250件、政协委员提案83件。②严格执行集体民主决策和决策风险评估机制。③乡镇和部门绩效考核机制不断健全。④政府集中采购制度和工程建设领域监督得到加强。⑤规范公务接待，有效控制一般性和“三公”经费支出。⑥严控楼、堂、馆建设，会风文风得到切实改进。

2.2 墨江县行政管理存在的问题

以墨江哈尼族自治县为个案的研究发现，该县在政府管理方面存在以下问题：诸如公共服务意识薄弱、政府汲取资源能力不足、职能模糊、人才匮乏等问题，如图1所示。

2.2.1 县政府职能错位，公共服务意识较为薄弱

由于墨江县地处西南偏远山区，政府的行政思想依旧以传统的官本位细想为主。受到传统官本位思想的影响，政府在管理过程中自身的服务意识不足，导致了公共服务的提供出现了障碍。墨江县政府在实际管理中，公共服务意识薄弱的表现有以下几点：

（1）政府“桨”与“舵”的角色意识错位。这与公共政策的制定和具体的执行性处理有着关系，一是重政策和机制制定，轻执行落实；二是政府大包大揽，轻政府公共服务职能建设的民主性特征。墨江县政府在某些公共政策的制定过程中，诸如旧城区改造、南部开发区旧房拆迁等，对民众意见的征询不足，导致很多政策在执行之后得不到民众的认可，甚至抵制。长期以来，墨江县政府，每年将大部分的人力、物力、财力投向县域经济发展上，而对县域的公共服务领域投入相对偏少，墨江县对三农的投入比重在之中较大，但在科技、公共安全等一些容易被忽视的方面投入较小。

（2）县政府管理中更易受人为或环境影响

第一，来自利益受损方的阻力。在政府管理过程中，涉及方方面面的利益和问题，由于部分单位和人员的利益受损，会产生从中作梗的阻力。第二，人情关系在行政系统仍然表现突出，任人唯亲，平均主义思想还难以根除。这种思想的一种表现形式是妒才忌能，严重影响按绩晋升的机制实行。第三，自治县政府责任大权力小、事务多财权少。特别企业改制、征地拆迁、水库移民安置、再就业工作中出现的矛盾和问题几乎都压在县级政府，各类信访、上访、群访事件时有发生，维稳和社会保障工作压力巨大。第四，自治县政府的决策执行随意性较强，具有较强的自由裁量权利，权利不规范运用。

2.2.2 地区经济落后，政府汲取资源能力不足

墨江哈尼族自治县位于云南省西南地区，重点贫困村有136个，占全县的83%。经过多年努力发展，墨江县已经具备了一定的经济实力和发展基础，与经济发达地区相比，墨江哈尼族自治县的基础设施建设明显滞后，由于哈尼族聚居区经济社会发展的历史欠账太多，而其扶贫主要依靠外部力量，特别是国家专项资金、项目扶持，仅仅靠本县的力量还是难以实现经济起飞。墨江县城镇化建设步伐缓慢，城镇化率仅为13.4%，比全省低19.6个百分比。经济问题成为制约墨江县政府提高管理能力的一个制约因素。

2.2.3 政府人才缺乏，行政体制缺乏动力

墨江县人才极度匮乏，而且原有人才也呈外流趋势。由于地处边远山区，加之经济落后，墨江县政府很难从外界吸引到人才来推动自身的服务能力建设。现代公共技术服务平台对技术人才的素质要求较高，涉及的技术面广泛，而原有的工作人员，大多从事管理、招商等服务，缺乏专业人才。少数民族干部职工干事创业的能力与科学发展的要求不相适应。行政体制改革方面缺乏足够的动力。由于民族自治地方政府因传统社会和结构的影响，并且，自治制度下形成的对中央和上级政府特殊照顾和政策依赖，使得其在行政改革方面缺乏足够的动力。

2.2.4 少数民族群众民主意识较弱，行政文化创新发展力不足 墨江当地的少数民族，尤其是居住在离城较远山区的少数民族群众，受本民族长期以来风俗习惯影响，又住在农村偏远山区，他们想要表达自己的诉求时，常常因为怕麻烦或者认为说了也没用而放弃。对于公众积极参与政府管理这事他们几乎没有想过，他们习惯于自给自足的哈尼族经济社会形态，而民主意识淡薄。

墨江是哈尼族聚集的少数民族自治地区，它传统的行政文化中落后思想观念影响着民族地区行政文化的创新，也阻碍了它的发展。

3 少数民族自治地区行政管理特殊性的对策

少数民族自治地区的行政管理由于其特殊性，管理的方式等都较为复杂敏感，这要求一切从实际出发，深入当地调查研究，因为当地的发展普遍存在起步晚、起点低、基础差、制约条件多等问题是没有现成的路子可以走或者说是没有经验可照搬，所以，要在把握事物共性的基础上，来研究其特殊个性。针对其特殊性，综合提出以下几点对策（如图2所示）：

3.1 政府管理要提高公共服务意识，加强基层政权建设，要加强民主法制建设，严格依法行政 要长期深入少数民族地区基层，经常走村入户，与少数民族群众保持良好关系，主动关心群众的疾苦，认真听取少数民族的意见，要及时反映他们的要求，为他们排忧解难。民族地区因其特殊的地域和民族关系，要求政府行为在程序和时效上要快捷地马上就办，对社会问题反应敏感，人民群众的意愿、要求才能得到及时解决。冉瑞燕.论影响民族自治地方政府执行力的因素与对策[J].武汉纺织大学学报，2013（2）.在这些特殊地区搞管理，如果忽视民族群众的情感、生活、意愿等方面问题，他们就不会认同和接受管理。管理中要考虑到工作方法，如果方法不当，容易引发民族群众的对立和不满情绪，也就影响了工作的开展和政府的声望。

由于少数民族自治地区的特殊性，所拥有的自治权有着不可否认的优势，但是要避免这合法的自治权被滥用。要改变一些地方基层组织涣散的状况。民族地区各级党委、政府部门都要注意妥善处理突发性事件，加强对经常性矛盾纠纷的排查调处工作，立足疏导，防止激化。加强基层法制建设，依法管理民族、宗教事务，教育各族干部群众树立法制观念，改变以往用民族传统的陋习和封建迷信的手段来解决治理民族问题的做法。加大普法宣传力度，在少数民族地区多多深入开展宣传法律的知识，用法律解决的好处和必要性，让少数民族思想观念得以改变。

民族区域自治地方法治建设要加强对社会管理创新的前瞻性、持续性、系统性和科学研究，重点突出、协调发展、统筹兼顾和以人为本。自觉做到尊重科学规律，服务大局、实事求是、敢于担当，确保执政为民、执法为民，为民族自治地区营造良好的法治环境。顾华祥.民族区域自治地区社会管理法治建设的若干思考[J].民族学刊，3013（5）.

3.2 以经济建设为中心，扶持少数民族自治地区经济社会发展 民族地区很多问题产生大部分是源于贫困，解决的根本办法就是政府管理要把工作重点集中到经济建设发展上，在少数民族自治地区，由于地理环境、人文社会等特殊性，由于贫困和受教育程度不高，只有让当地生产发展和生活条件改善了，他们才更能认识到发展经济的好处，也促进了稳定。少数民族地区的发展要紧密结合时代特征和本地实际，走特色化道路。要找一条既适应时代发展和市场经济要求，又符合当地实际和生产力的，还又具有少数民族地方的特色的发展道路。由于少数民族地区的人们普遍为贫困地区，这严重制约着当地的发展和稳定和谐，少数民族群众关心的突出问题就是涉及他们利益的事情，要着重解决好这些事情，把最终改善各族群众的生活生产问题当做头等大事来抓，确切落实好涉及群众利益的事情。要千方百计提高少数民族人民的生活水平，帮助改善基础设施和生产生活环境，加大扶持力度，在人、财、物、技术、信息等方面予以优惠倾斜，走一条致富的民族团结路。

如果环境适应了行政管理的目标的要求，就会对管理的过程起到积极的推动作用；但如果社会文化环境不适应政府目标的要求，那么会对行政执行的活动产生消极作用。自治县政府的管理必须适应当地各民族的社会文化传统，也就是说，符合民族群众的心理需求，他们对政府行政管理、执行的认同。

3.3 必须加强对各级民族工作的领导，强化队伍建设，加强人才储备建设 要结合当地实际情况以及工作实际的工作办法，继承和发扬民族工作优良传统和作风，高度重视和加强各种形式的民族工作战线上的领导和队伍建设。对乡村干部进行培训组织和学习，让他们开阔眼界、增长知识、解放思想、转变观念，期待更好的带头示范、领导少数民族群众的作用。加强人才储备，为了政府公共服务能力建设的长远发展战略，准确把握政府的战略目标和人力资源规划后，通过对人才从层次、数量、结构上进行设计优化，并实行长期性、持久性、针对性的人才库存与培养，来保证政府人才能够满足长远发展目标需求。

对于在民族工作战线工作的干部，组织上也要给予适当的关心，并且加大培养任用的力度。尽快提高政策水平和工作能力，改进工作作风和工作方法，以更好地适应形势的发展和工作的需要。

3.4 民族自治地区政府要增强群众的民主意识，弘扬少数民族地区特色的行政文化 在民族地区，形成的不同的价值取向会影响人们对政府管理的接受，进而影响政府的有效管理。