中共江苏省委党校第11期省管干部进修班

中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”），于2013年8月经国务院批准设立，9月29日正式挂牌。上海自贸区的设立，是我国深化改革和扩大开放的一项重大举措。同时，承担着辐射长三角、服务全国的战略使命。

上海自贸区的推进落实情况

目前，上海自贸区运行已有一段时间，各项改革措施逐步到位，并取得了积极成效。

市场主体热情高涨。截至2013年11月底，自贸区共接待企业、个人咨询和办理业务超过6.2万人次。企业完成核名程序超过4400户，工商部门已办结新设企业1733家。此外，已有40家金融机构入驻自贸区，包括9家中资和11家外资银行。

制度创新推进较快。一是推动投资管理制度落地。实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，实施“一口受理”业务操作模式。二是加快贸易监管制度试点。启动“先入区、后报关”、“分送集报、自行运输”试点，对保税货物、非保税货物、口岸货物实施分类监管。三是推进金融监管制度深化落实。“跨境双向人民币资金池”和“跨境人民币借款”两项业务已经开展，并将逐步有序推出投融资汇兑便利、利率市场化、外汇管理改革等各项改革措施。四是推动综合监管制度形成雏形。创新政府管理方式，推进信息共享和服务平台、社会信用体系、综合执法体系、社会组织参与市场监管、安全审查和反垄断审查协助机制以及综合评估机制等方面的建设。

功能拓展深化推进。积极培育贸易、航运等新型业态和功能。包括培育亚太营运中心和结算中心，发展面向国际金融市场的交易平台，拓展国际中转集拼、融资租赁功能，建立跨境电子商务服务平台和保税展示交易平台，加快对外文化贸易基地建设，建立混合型全球维修检测基地等。

法制保障抓紧完善。全国人大已经完成自贸区内调整实施有关法律的工作，国务院也做出了专项规定，在试验区内暂时调整实施部分行政法规和国务院文件。财政部等11个国家部委已单独或联合出台了试验区建设的相关文件。“自贸区条例”的起草工作正在进行。

上海自贸区实施中面临的难题

上海自贸区是一个全新概念，没有先例和范本，因此在方案设计和操作上，还存在不少难点。

行政改革的协调成本大。改革必然涉及利益的调整，特别是长期形成的以政府审批来管理经济的模式，在改革推进中肯定会遇到一定的阻力。比如外资准入的负面清单，虽然2013版已经发布，但是今后每一次修订都是一次利益的博弈，真正形成内外一致的高标准投资准入制度，可能还需要很长时间。又如扩大开放的领域，有的改革必须通过修改法规才能实施，有的需要与相关国家部委协调，等等。

金融风险的控制难度大。相对于贸易、物流的监管，资金流的监管更加困难。例如，如果资本管制放开，如何把控资金流不会对境内金融市场造成冲击，以及防范热钱流入可能出现的房地产泡沫、股市动荡等；利率市场化改革是否会导致区内外利率双轨，带来套利风险；等等。因此，自贸区金融改革的前提是不至于影响到国内金融稳定，这也是金融改革进展缓慢的主要原因。

复制推广的不确定性大。就上海自贸区的使命而言，要用三年左右的时间将自贸区建设成“可复制、可推广”的样本，但是自贸区98项改革措施实施有先后，形成经验也会有先后。如何评估改革是否有效，哪些措施可以率先复制，哪些地区可以率先推广，并没有一个时间表。目前，国内已有多个地区申请设立自由贸易（港）区，由此引发了“自贸区概念”的过度炒作。

上海自贸区运行对江苏的短期不利影响

从目前自贸区运行和推出的政策分析，上海自贸区对江苏的发展短期内会带来一定的负面影响。

影响高端产业发展。一是影响总部经济发展。上海自贸区赋予企业“运营国际化、贸易便利化、金融自由化”政策，增强了上海吸引总部经济的竞争优势。跨国公司的职能性总部如结算中心、财务中心、采购中心、物流中心将落户上海，一方面加大了江苏吸引外资总部的难度，另一方面江苏现有企业可能会将总部迁移到上海。二是影响金融和专业服务业发展。自贸区出台的金融放松管制政策和率先开放的服务行业，会对江苏形成先发优势，吸引著名的国际金融机构，包括银行、保险、证券，以及会计师事务所、律师事务所等中介服务机构，对江苏经济从制造业为主向服务型经济为主转型带来一定的挑战。

影响货物贸易业务。自贸区实行“区内境外、一线放开、便利通关”政策，其便利的货物进出口通道、较低的物流商贸成本、精致配套的专业服务等对江苏进出口物流产生巨大的吸引力，可能产生三个方面的不利影响：一是引发外贸企业外流。特别是原材料和市场两头均在外的制造业企业、出口导向型企业、外贸服务企业会转移入区。二是削弱江苏港口竞争力。企业短期内可能会更多地选择从外高桥、洋山港直接进出口货物。三是挤压海关特殊监管区发展空间。江苏海关特殊监管区虽然在数量上较多，但在功能上、业务量上与上海相去甚远，自贸区的监管制度创新将进一步拉大差距。

影响高层次人才引进。其一，自贸区内企业大规模入驻必将产生高端人才的巨大需求，这些入区企业必将首先从长三角区域网罗人才，江苏高校、科研院所、企业的高层次人才可能被其猎获。其二，自贸区出台的吸引高端人才、紧缺人才的激励政策将可能虹吸江苏高层人才转移，比如实行中关村试点的股权激励个人所得税分期纳税政策，可能造成科技型企业研发人员外流，同时还会增加吸引高层次研发人才的难度。

上海自贸区运行为江苏带来的长远发展机遇

随着时间的推移、制度的复制推广，从长远看，自贸区会持续放大对江苏发展的辐射和扩散效应。

改革示范效应。上海自贸区推行的行政管理体制改革，包括建立“一口受理、综合审批”的服务模式、集中统一的市场监管综合执法体系、负面清单管理模式、监管服务模式等，以及政府管理由注重事先审批转变为注重事中、事后监管等理念的变革，其经验将为江苏打造高效、透明、服务型政府提供借鉴，也为创新涉外经济体制机制，加快推进江苏自贸区及类似载体建设提供有益启示。endprint

产业溢出效应。上海自贸区的建设，势必加剧上海地区各类资源要素的稀缺程度，推动土地、劳动力等要素成本大幅提升，导致部分行业特别是制造业企业在上海运行的成本收益倒挂，一方面现有制造业企业将迁出自贸区，另一方面新入驻的总部企业也会将制造业环节放在区外或者上海以外。江苏作为上海的近邻，改革开放以来，很大程度上得益于上海作为中国经济龙头的有力辐射，并且在交通区位、产业配套、商务成本、人力资源等方面具有比较优势，可以在与上海的产业对接合作中率先获益，进一步增强高端制造业的集聚效应。

辐射带动效应。上海自贸区在金融、投资、贸易领域的改革创新，将进一步强化经济服务中心的功能，与区外的经济活动形成更加稳定的互补结构，从而加快“长三角”地区产业价值链和产业升级的步伐。自贸区内企业除少部分限定在区内的服务以外，大部分企业均可向区外开展业务，包括物流、融资租赁、金融、专业服务等机构，可以为江苏企业提供高端的产业配套服务，有利于促进江苏产业向高端发展。

江苏主动对接上海自贸区的基本思路

上海自贸区是新一轮改革开放的试验平台，是连接国际市场、国际规则的重要窗口。当前，江苏开放型经济面临新的形势，创新开放型经济体制已成当务之急，全面学习、深入研究、主动对接、合作互补上海自贸区应成为江苏提升开放型经济发展水平的关键举措。

大胆探索，推动体制机制创新。一是敢于突破利益的掣肘。自贸区最大的改革就是对政府管理体制的变革，最大的难点和阻力也可能来自政府内部，必须以更大的勇气和智慧，打破固化的部门利益，释放市场的活力，挖掘制度的红利，走出江苏改革的新路子，形成江苏开放的新特色。二是推进开放型经济体制创新。改革外商投资管理模式，推进金融、教育、文化、医疗等服务业有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸流通、电子商务等服务业领域外资准入限制。探索建立“一口受理”服务模式，推进工商登记制度改革，全面实施注册资本认缴登记制、年度报告公示制，完善信用约束机制。优化外贸通关环境，加强海关、国检联合通关协作和外贸综合服务体系建设试点工作。三是构建综合监管体系。建立健全社会征信体系，加强诚信江苏建设，加快建成覆盖全社会的企业和个人信用信息系统，推进信用信息资源共享和广泛应用，实现更多部门的信息互换、监管互认、执法互助。

积极争取，构建对外开放新平台。一是以长三角区域大通关为突破口，统筹协调全省电子口岸建设，整合现有综合保税区等海关特殊监管区，争取率先实行自贸区的新型货物监管模式，促进全省实体经济发展。推进沿海港口功能转型，进一步明确全省各港口、机场等货运、物流节点的发展定位，大力发展陆海空多式联运，合力与上海形成错位发展、特色发展、联动发展。二是立足苏南现代化示范区建设，以国家级开发区为载体，争取率先进行投资审批、商事登记、综合监管等制度改革，提升现有开发区发展水平，为全省提供示范。三是充分利用苏南现代化示范区这一国家战略，发挥苏州工业园区、昆山深化两岸产业合作试验区、连云港丝绸之路经济带等的独特优势，选择有条件的地方，研究制定方案，积极争取设立自由贸易园（港）区，并在部分领域率先扩大开放。

错位发展，积极培育新型业态。加大新兴产业、新型服务业态研究，巩固扩大制造业已有的发展优势，推动“江苏制造”向“江苏智造”转型；更加注重服务业的发展，加快形成以技术、品牌、质量、服务为核心的“江苏服务”新优势。一是推进国家电子商务示范城市建设。坚持需求驱动、企业主体、政府引导相结合，推动实体经济和网络经济融合、线上和线下融合，推动线上营销、线下成交或线下体验、线上购买模式加快发展。推进南京、苏州电子商务城市试点项目，支持常州、无锡、徐州等城市申报第二批试点。重视平台经济研究，加大对平台企业支持力度，积极培育一批跨境电子商务平台，加强与国内外知名电子商务平台合作，建立营销配送物流网络，鼓励支持中小企业利用电子商务开拓国内外市场。二是积极发展保税检测检修、保税贸易展示、保税物流等保税贸易业态。加快海关监管区域功能叠加和转型升级，争取应用上海自贸区部分功能，大力吸引分拨配送中心、展示交易平台等功能性机构，提升区域辐射能力。加快融资租赁、商业保理等行业发展，增强对实体经济的服务保障能力。三是推进苏南服务外包示范带建设。积极为上海国际金融中心建设提供配套服务，吸引数据处理中心、呼叫中心、后台中心、备案中心的落户。发挥科教、产业、人才、生态资源优势，推动科技与文化、创意、旅游融合发展，吸引更多的研发中心、设计中心、服务中心、培训中心落户江苏，拓展服务外包领域和发展空间，建设承接长三角、面向国际的服务外包产业高地。四是促进健康服务业发展。依托江苏生物医药、医疗器械等产业优势，支持健康制造业向高端发展。依托生态环境优势，支持常州建设两岸健康产业示范区，促进养老、养生、康体等健康服务发展。

借船出海，增强企业国际竞争力。面对更高水平的开放和竞争，应以推动本土企业国际化、促进外资企业本土化为重点，积极支持鼓励江苏企业借助自贸区平台，加快提升企业的国际竞争力。一是全方位开拓国际市场。借助自贸区便捷通关和运营成本优势，在巩固传统市场的同时，积极实施多元化战略，开辟新兴市场，抢占市场份额。做强一批特色出口基地，增加高附加值产品、高新技术产品的出口比重，鼓励企业扎根江苏，拓展海外。二是提升企业核心竞争力。鼓励企业在全球范围内集聚创新资源，实行开放创新、联动研发；支持企业加快引进先进设备、技术和高端人才，加大研发投入，建设高水平研发中心，加快科技成果转化；引导企业将专利技术转化为技术标准，走“技术专利化、专利标准化、标准国际化”道路。鼓励企业大力培育自主品牌，推动一批产品质量好、知名度高的江苏品牌走向世界。三是加快拓展境外发展空间。积极推动具有比较优势的企业通过自贸区开展境外投资，到成本较低的地方组织生产，到资源丰富的地方合作开发，拓展境外发展空间；支持有实力的企业开展境外并购、重组、置换，获取境外优质资产、高端品牌和先进技术，推动企业裂变扩张；支持大企业率先“走出去”，带动上下游企业集群“走出去”，打造境外国际合作样板区。endprint

关注金改，增强服务实体经济能力。江苏是制造大省、实体经济大省，在转型升级中保持持续健康发展，需要进一步深化金融改革创新，扩大金融业对外开放，发挥金融对实体经济的撬动作用。一是支持地方金融机构拓展国际业务。推动江苏银行、华泰证券等拓展海外融资渠道。鼓励金融机构运用内保外贷、境内资产境外证券化等金融工具和产品，支持企业“走出去”。二是主动对接上海自贸区金融改革。争取江苏大型金融机构在自贸区设立机构，率先开展跨境人民币业务，进行外汇体制改革，设立自由贸易账户。支持江苏大型企业集团和外资企业开展跨境人民币资金池、外汇资金集中运营管理便利化试点，提高资金运行效率。三是支持重点区域金融创新试点。支持在苏州工业园区深化中新金融合作，支持在昆山两岸产业合作试验区深化两岸金融合作。

注重长远，建设国际化人才高地。上海自贸区建设必将加速上海国际人才的集聚，江苏推进人才国际化应当加强把上海作为重要的来源和方向。一是大力提升本土人才国际化素质。转变党政人才培养模式，通过短期进修、脱产学习、挂职交流等多种方式，更多地把江苏的党政干部派到上海去，学习最新的国际规则、国际惯例，提高培训的实效。组织企业家认识自贸区、走进自贸区、借助自贸区，提高对新的国际投资与贸易规则的敏感度，造就一批具有全球战略眼光、市场开发意识、管理创新能力、社会责任感的优秀企业家。二是大力引进高端人才。对急需紧缺的高层次人才，制定更优惠的政策，投入更多的精力，实现一流人才一流待遇，特殊人才特殊待遇。要创新机制，坚持按需引才、以才引才、柔性引才，采取更加灵活的方式引进外国专家和海外智力，发挥企业主体作用，推动人才更多地向企业集聚。要优化环境、鼓励创新、保护产权，营造干事创业的优良环境。完善专业化、个性化的政府服务和市场服务，消除人才流动的体制性障碍，解决好住房、医疗、子女教育等实际问题，解除人才的后顾之忧。三是大力提升教育国际合作水平。加强高等教育、职业教育、基础教育等各层次的国际交流与合作，以教育国际化推动人才国际化。支持苏南城市率先扩大教育领域对外开放，与境外高水平大学合作办学，提升本土大学生的国际化素质，吸引更多外国留学生到江苏留学。提升与德国在职业教育领域的合作层次，着力引进先进办学理念和优质教育资源，培养更多高素质、复合型技能人才。支持更多的优秀学生出国留学，鼓励学成回国创业发展。

（课题组成员：吴晓丹、谈惊雷、刘亚军、王在郑、方国强、杨庆国、沈耀良、束建民、张胜、曹俊生）

责任编辑：高 莉endprint