●刘兴

加快上海集聚总部型功能性金融机构政策研究

●刘兴

加快总部型功能性金融机构在上海集聚和发展是上海国际金融中心建设的重要内容。文章在对总部型功能性金融机构进行概念界定的基础上，指出了上海集聚总部型功能性金融机构的重大意义，分析了上海当前在集聚总部型功能性金融机构方面的主要成效和突出问题，并针对性地提出了加快上海集聚总部型功能性金融机构的对策建议。

总部型 功能性 金融机构 上海

金融机构是上海国际金融中心建设的主体力量，集聚总部型功能性金融机构是加快上海国际金融中心建设的重要内容。由于具有管理层级高、交易规模大、辐射范围广、经济带动力强、税收效应明显等特点，各地争相把集聚总部型功能性金融机构作为促进金融业发展、提升城市综合竞争力的重要手段。总部型金融机构是指经金融监管部门批准、在本地范围内注册或设立、对境内外的分支机构、控股企业或关联企业行使经营、管理和服务职能的法人金融机构。功能性金融机构是指承担金融市场交易运营、结算清算、监督管理、经纪中介、金融研究、信息统计发布等功能的各类金融机构，包括金融机构的营运部门、清算结算机构、监管机构、国内外金融组织等。

一、上海集聚总部型功能性金融机构的重大意义

1.落实上海国际金融中心国家战略的重要任务。《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发[2009]19号）提出上海国际金融中心建设到2020年要基本形成以具有国际竞争力和行业影响力的金融机构为主体、各类金融机构共同发展的金融机构体系。根据金融市场体系建设的需要，大力发展各类金融机构，重点发展投资银行、基金管理公司、资产管理公司、货币经纪公司、融资租赁公司、企业集团财务公司等有利于增强市场功能的机构。国家发改委发布的“十二五”时期上海国际金融中心建设规划提出要进一步吸引和发展法人金融机构，积极培育和发展与金融市场相关的资金与资产管理机构等功能性金融机构，努力把上海建设成为我国重要的金融机构总部和功能性金融机构集聚地。因此，促进总部型功能性金融机构集聚发展，进一步完善金融机构体系，成为当前阶段落实上海国际金融中心建设国家战略的突出任务，意义重大，影响深远。

2.推进上海创新驱动和转型发展的内在要求。集聚总部型功能性金融机构发展本质上属于发展总部经济。总部经济作为经济发展的高级形态，具有极强的辐射带动效应，既是上海破解资源能源和环境发展瓶颈约束的重要手段，又是上海提升城市功能和综合竞争力的有力抓手。首先，随着上海土地资源日益紧缺，生态环境压力不断加大，发展金融总部经济能够实现以较少资源和空间占用获得较大经济产出，拉动经济税收快速增长和增加就业岗位。其次，发展金融总部经济有利于推动各类创新要素和高层次人才集聚，吸引财务会计、法律服务、信息咨询、资产评估、信用评级等知识型服务企业入驻，加快形成以服务经济为主和知识经济特征明显的产业结构，促进上海经济实现创新驱动发展。最后，众多总部型功能性金融机构落户上海并在全球或区域范围内行使经营决策、监督管理、财务运营、信息发布、市场交易等职能，有利于优化提升上海城市功能能级，增强上海城市综合竞争力。

3.顺应国内外发展趋势和竞争形势的必然选择。随着我国经济对世界经济影响力不断上升和金融改革开放进程不断加快，顺应世界新一轮产业大转移趋势，国际金融机构近年来加速将业务重心转移到以中国为代表的新兴发展中国家，并外迁或新设全球（地区）总部、办事机构或代表处。北京、深圳、天津、广州等兄弟城市纷纷出台促进总部经济发展的各类优惠政策，积极吸引国内外金融机构总部落户发展。因此，加快总部型、功能性金融机构集聚，是上海顺应国内外发展趋势和竞争形势的必然选择，有利于增强上海金融资源全球配置能力和争夺国际金融话语权，并巩固上海在国内的金融中心地位。

二、上海集聚总部型功能性金融机构的现状和问题

1.主要成效。随着上海国际金融中心建设深入推进和上海金融全球影响力不断提升，国内外金融机构在上海设立总部或功能性机构的进程明显加快。在银行业金融机构方面，在金融方面，截至2012年末，在沪银行类功能性总部持牌专营机构总计七大类12家，非持牌专营机构达到34家。其中，大型商业银行第二总部持续推进，继中国银行率先在上海设立人民币交易总部之后，中国建设银行（上海）中心揭牌成立。外资银行机构数量也占全国一半以上。在证券期货业金融机构方面，上海积聚了海通证券、国泰君安、财富里昂、海际大和、东方花旗等证券公司，以及光大、国投中谷、新湖等期货公司总部。全国161家期货公司中28家期货公司在上海设立总部，占总数的17.4%。在保险业金融机构方面，太平洋保险、中国大地财险、海尔纽约人寿保险、劳合社再保险(中国)、丘博保险（中国）等保险公司总部，以及中国人保资产管理有限公司等保险资产管理机构落户上海。在新型金融机构方面，集聚了中银消费金融、农银金融租赁、交银金融租赁、上汽通用汽车金融、纽银梅隆西部基金、弘毅跨境投资基金、方源资本等新型金融机构总部或业务总部。在金融监管和市场功能机构方面，中国人民银行上海总部、中国外汇管理局上海分局、中国外汇交易中心、上海清算所、中国人民银行征信中心、中国银联等金融机构落户上海。

2.基本特点。一是外资或合资金融机构总部集聚特征明显。截至2011年末，累计有25个国家和地区的银行来沪设立机构，机构数量占全国一半以上，资产规模占全国48.8%，从业人员占全国逾40%。二是金融机构总部能级不断提高。众多国内外金融机构将中国、大中华乃至亚太总部设在上海，并不断升级总部管理权限和扩大业务范围。如花旗银行除了将中国总部设在上海，在亚洲新设的首个亚洲拉美贸易服务处也落户上海。三是金融机构总部辐射带动效应较强。如中国银联总部落户上海，充分发挥组织枢纽作用，推动了支付产业资源和大批的金融、芯片技术和IT人才向上海集聚。四是各类新型金融机构集聚速度加快。近年来，金融租赁、消费金融、科技银行、基金管理、股权投资、资信评级、第三方支付、小额贷款、融资担保、村镇银行、企业财务公司等新型金融机构加快向上海集聚。五是金融机构主要集中于中心城区并逐步向外围扩散。金融机构总部目前主要集中在陆家嘴金融城、外滩金融集聚带等中心城区。随着中心城区商务成本不断提升，新型金融机构和传统大型金融机构的金融后台服务机构向外围城区集聚。

3.主要问题。一是缺乏明确的认定标准和统一的统计口径。全市层面目前还没有制定专门关于金融机构总部认定的明确标准，导致目前没有统一规范的金融机构总部统计口径和准确的金融机构总部数据。二是金融机构总部数量和能级与国内外金融中心城市差距较大。与纽约、伦敦等国际金融中心城市相比，上海集聚的金融机构无论是数量还是能级都相差甚远。与国内其他城市相比上海也不占有明显优势，国家级的金融监管决策机构、国有大型商业银行和金融集团企业总部大多集聚北京，且面临着深圳、天津等的激烈竞争。三是政策扶持和配套体系还不完善。调研中普遍反映比较突出的是与人才引进相关的户籍、住房、医疗、子女教育、出入境等问题。目前的人才政策针对企业高管居多，核心专业人才和一般金融人才难以享受。由于供给能力有限，引进人才在享受住房、医疗、子女教育等方面的实际效果也不甚理想。四是政府服务意识和水平还有待进一步提高。调研发现，政府在政策宣传和主动对接企业上做的不够，很多被访企业都反映对可以享受哪些政策、如何享受这些政策、应该找谁办理等方面都不太清晰，一定程度上影响了政策的落地和惠及面。五是金融制度环境对引进金融机构总部形成一定制约。在金融国际化程度、金融会计准则体系、金融人才数量、金融法律制度、金融税收制度、信用体系建设等软环境方面的不足制约了外资金融机构总部落户。六是上海商务生活成本不断攀升给企业经营带来较大压力。随着上海城市建设不断加快，写字楼租金、人力资源和生活成本不断上涨，给企业带来较大压力并导致很多企业向外转移。

三、加快上海集聚总部型功能性金融机构的对策建议

1.明确金融机构总部认定标准。（1）明确总部型功能性金融机构的范围。建议将银行（含商业性银行、政策性银行、村镇银行和外资银行）、证券公司、基金管理公司、保险公司、资产管理公司、信托公司、股权投资机构（含创业投资、风险投资、产业投资基金等）、货币经纪公司、融资租赁公司、消费金融公司、小额贷款公司、集团财务公司、互联网金融公司、支付公司、金融中介服务机构等各类中外资营利性金融机构，以及金融监管机构、金融市场功能机构、国内外金融组织和金融研究机构等非营利性金融机构都纳入本市总部认定范围。（2）明确总部型功能性金融机构的认定条件。由于金融机构类型复杂多样，在资产规模、业务性质、组织架构、税收贡献、企业人数等方面差别较大，不宜采取统一的总部认定条件。对于营利性的金融机构，建议针对金融细分行业（如银行类、证券类、保险类、信托类、基金管理公司类、股权投资机构类等）的特点选择不同的认定条件，如注册地、注册资本、资产总额、营业收入、管理基金规模、市外下属企业或机构数量、纳税额等指标。对于非营利性的金融机构，可综合考虑功能属性、管理级别、社会影响力、行业地位等，由有关部门进行专门认定。（3）针对不同总部级别制定差异化政策。明确各类金融机构不同总部级别（全球性总部、亚太区或亚洲区总部、中国区或大中华区总部、地区性总部）的认定条件，并给予差别化的优惠政策。鼓励金融机构总部在现有基础上进一步升格总部级别和扩大管理权限，并对符合条件的按照有关规定给予相应资助。（4）合理界定现有金融机构总部和新设立金融机构总部。在加大对新注册和新迁入的金融机构总部扶持的同时，要继续保持和完善对现有金融机构总部特别是本地金融机构总部的扶持，保持政策的衔接性、长期性和有效性，特别是要根据企业生命周期不同发展阶段的特殊需求进行针对性的扶持，防止现有金融机构总部外迁。妥善设定现有金融机构总部和新设立金融机构总部划分的时间节点。（5）明确金融机构总部的认定机构和程序。金融机构总部认定坚持公开、公平、公正原则，实行企业自愿、政府审核、社会公示、动态管理。建议在全市层面成立金融机构总部联合认定小组，由市金融办会同有关部门进行金融机构总部的认定和受理工作，定期召开总部认定工作会议。建立健全申报、受理、审查、复核、公示、颁证、考核、统计等制度，明确办事流程，确定最长申报审批时限。（6）加强金融机构总部统计工作。要建立健全金融机构总部统计体系，建立金融机构总部企业统计报表制度，构建属性指标（如登记注册所在地、登记注册类型、行业类别、总部类型等）和数量指标（如机构数量、从业人数、营业收入、资产总计、增加值、利润总额、上缴税金等）等分类统计指标，建立金融机构总部数据库，经认定的金融机构总部企业发生更名、重组、破产、解散、撤销、迁移等重大调整的，要及时进行统计、分析和上报。

2.完善金融机构总部扶持政策。（1）尽快制定和出台本市促进金融机构总部发展的专门政策性文件。上海包括各区县目前已有一些碎片化的促进金融机构总部发展的政策，但与广州、深圳、安徽、黑龙江等兄弟省市相比，无论是政策优惠力度、细化程度还是配套完善程度都存在不足。建议尽快出台本市关于加快金融机构总部发展的意见、实施细则、认定办法等相关文件，同时做好与已有政策文件的衔接。（2）明确金融机构总部发展的重点。大力支持中国人民银行上海总部发展，积极争取证监会、银监会、保监会等金融监管机构设立上海第二总部，完善一行三会金融监管框架。借鉴中国银行上海人民币业务交易总部模式，鼓励国有大型商业银行和全国性股份制商业银行整合行内贴近市场的相关业务部门，在上海设立业务总部。争取国家将更多市场交易场所、功能机构和清算结算等金融基础设施设在上海。大力吸引外资、中外合资金融机构和新兴金融机构落户发展。重点发展产业带动大、税收贡献高、就业吸纳多、创新驱动强的金融细分行业龙头企业总部。（3）加大对金融机构总部的各类奖励扶持力度。对新设立或外地迁入的金融机构总部，要在用地指标和年限、办公用房购买或租赁、开办奖励、公共设施配套、税收返还、行政事业规费减免、金融创新、经营贡献、设立博士后科研工作站等方面，根据金融机构总部级别，给予相应的支持和奖励，且支持和奖励额度一般不低于兄弟省市标准。设立金融机构总部发展专项资金。此外，还要建立相应的约束和惩罚机制，增加金融机构总部外迁成本。（4）重点加强人才相关的政策扶持。进一步创新、调整和完善本市与人才相关的户籍、居住、教育、医疗、出入境等相关政策，扩大人才政策覆盖面，在继续完善金融高管人才政策基础上，加大对金融专业人才和一般金融人才的支持力度，特别是在人才公寓、租房补贴、落户申请、居住证类别等方面给予适当倾斜。加快本市国际医院（国际医学中心、高端诊疗机构）、国际学校、国际社区建设和发展，优化区域布局，建立针对金融机构总部特别是外资金融机构人才就医（包括家属）及其子女入学入托的绿色通道。加快本地金融人才培养步伐，创新国内国外联合培养模式，科学设置教学课程，为上海国际金融中心建设提供巨大的人才池。

3.加强政府主动服务和部门配合。（1）加强组织领导和部门协调配合。建议成立促进金融机构总部发展工作领导小组，由市政府分管领导担任组长，发改、金融、商务、经信、工商、财政、税务、规土、房管、建设、教育、卫生、人保、统计、海关等市政府职能部门、各区县政府、以及中央在沪金融监管机构作为成员单位，协调解决金融机构总部引进和发展中的重大政策和战略问题，定期评估各级政府和有关部门促进金融机构总部发展的工作绩效。（2）建立与金融机构总部沟通联络机制。建立领导干部对口联系重点金融机构总部机制，及时了解和掌握金融机构总部的相关需求，帮助解决发展中碰到的实际困难和瓶颈问题。定期举办政府与金融机构总部座谈会和各类主题性论坛活动，建立专人、专线联系等制度。进一步加强金融机构总部招商力度，建立金融机构总部招商资源信息数据库。（3）加强金融机构总部政策研究和宣传工作。政府部门和研究机构要加强总部经济理论研究，及时收集、整理、分析和上报国内外各地区促进金融机构总部发展的相关文件和政策动态，了解掌握重点省市金融机构总部发展的实时信息。组织有关部门编写上海市金融机构总部年度发展报告，并以新闻发布会的形式向社会公开发布。政府各有关部门要进一步加强政策的宣传推介力度，积极发动和引导新闻媒体，有计划、有步骤、有重点地宣传金融机构总部的扶持政策、发展成效和进展情况。（4）加强政务服务和积极引导。开辟对金融机构总部的绿色通道服务，简化行政审批手续和程序，涉及工商登记、税务注册登记、年检等事项，要实施并联审批、集中办理、限时办结。及时向金融机构总部发布区域和行业发展规划和政策资讯等信息服务。积极引导金融机构总部参与政府重要决策咨询论证和重大项目投资建设。

4.营造金融机构总部发展良好环境。（1）加快完善和升级金融基础设施。要以提升交易效率和增强交易安全为重点，不断完善包括交易场所、交易平台和交易工具在内的市场交易体系，包括支付清算机构、支付工具和网络、资金结算中心在内的支付结算体系，包括后台运作保障、技术保障、信用保障在内的支持保障体系。针对跨国企业金融业务需求，提供专业安全电力设施，建设国际通信专用通道，创新电信运营管理和服务模式。（2）营造国际化的金融法制和商业生活环境。积极向国家争取在上海设立区域性的金融法律特区，探索建立符合国际惯例的税收、会计和监管等法律法规体系。进一步发挥金融审判庭、金融检察科和金融仲裁院的作用，适时推动设立专门的金融法院，加快推出金融法制建设白皮书。以人民银行落户上海的征信中心为平台，完善个人和企业信用征信系统，建立健全社会信用体系。营造诚实守信的商业环境和完善便利的生活环境，增强上海对外籍金融从业人士的吸引力。（3）创造公平透明的市场竞争环境。上海要进一步以完善政策法律体系为基础，以强化政务公开和信息透明为重点，以规范市场竞争秩序为抓手，以培育金融市场竞争主体为核心，以深化地方金融国资改革为契机，以减少地方性金融机构和企业保护为导向，以加大打击金融违法犯罪为保障，不断扩大金融对内对外开放，不断减少政府直接干预市场行为，为境内境外各类金融机构参与市场竞争创造公平、公开、公正的环境。

（作者单位：上海市发展改革研究院金融研究所 上海 200032）

（责编：吕尚）

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