马宁

转变政府职能，是中国行政体制改革的核心内容之一，是调整政企关系、完善社会管理、提升公共服务质量等多项改革的重要内容或重要基础。紧紧围绕十八届三中全会关于加快转变政府职能的内容，阐明了政府职能转变的现实意义、制约因素和实现途径。

职能转变改革创新法治政府服务型政府党的十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。转变政府职能，是中国行政体制改革的核心内容之一，也是经济体制改革、政治体制改革和社会管理创新的“结合部”，是调整政企关系、完善社会管理、提升公共服务质量等多项改革的重要内容或重要基础。在未来的一个时期内，转变政府职能将成为全面深化改革、推进国家现代化建设的关键环节和关键领域。因此，到2020年，我们能不能实现全面建设小康社会的奋斗目标并取得决定性成果，实现政府职能转变就具有决定性意义。

一、政府职能转变的现实意义

在不同的时期，政府职能转变有不同的内容，它是一个历史过程，也是一个动态和静态相结合的过程，在改革开放的关键时期，意义尤为重要。

（一）政府职能转变是社会主义市场经济体制发展完善的迫切要求

随着改革开放的全面推进，我国经济基础发生了深刻而广泛的变化，政府职能转变在不断适应经济基础的变化而变化，为改革开放和现代化建设提供了有力支撑和重要保障。在社会主义市场经济条件下，政府应该为市场主体服务，实现政企分开、政资分开，减少政府直接配置资源的范围，使政府从微观经济主体干预较多转变为宏观经济管理和间接调控上来，弥补市场调节的不足，切实用好“看得见的手”，解决市场失灵和市场滞后的问题，促进社会主义市场经济体制不断完善和发展。

（二）政府职能转变是我国经济发展方式转变的关键所在

理顺政府与市场的关系是经济发展方式转变的核心问题。党中央提出，把“加快转变经济发展方式”作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，也成为“十二五”期间推进改革的主线。经济发展方式在过去一段时间很难转变的原因，主要包括财税体制、价格体制、行政管理体制和干部考核体制。所以，经济发展方式转变的前提和关键就是政府职能转变。

（三）政府职能转变是全面建成小康社会的必然要求

我们所要建成的小康社会，也是社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友好、安定有序、生态良好、人与自然和谐相处的社会，社会管理和公共服务是政府职能转变的重要内容。要“更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”。政府要想为社会公众生活提供保障和创造条件，就要提供更加优质的公共产品和服务。

二、制约政府职能转变的主要因素

有许多专家学者从不同角度对政府职能转变难的原因进行了分析和归纳，本文主要从我国改革开放的历史进程以及当前我国所处的“五位一体”的综合性、全面性改革发展的现状方面来剖析制约政府职能转变的主要因素。

（一）制约政府职能转变因素之一——转型期的特点

我们所进行的改革是政府主导的改革，这也是我国转型期的重要特点。中国特色社会主义的重要特征就是社会主义制度与市场经济相结合，而政府主导型的市场经济是社会主义市场经济的起始点，政府主导与市场经济二者既相互补充，又存在不一致性。一方面，政府主导与市场经济可以相互补充：以价值规律为中心和以价格为杠杆来提高效率，这是市场经济的基本特点，所以市场经济有利于把社会这个蛋糕做大，一旦蛋糕做大以后就会形成两极贫富分化，就需要政府来解决影响社会不安定的因素，否则就会影响到社会的稳定，进而动摇市场经济的基础。只有通过二次分配，政府才能解决社会公平问题；只有通过政府的主导，社会才能妥善协调好各方面的利益关系，完善社会管理，保护良好的经济社会秩序。另一方面，政府主导与市场经济又存在不一致性：政府主导往往容易带来政府介入微观经济过于具体的问题，比如过多的行政审批，用行政手段来配置资源，形成大批垄断行业等；政府在社会管理中，容易产生以社会控制代替社会管理的思维；政府在市场监管方面，存在该管的没管好，不该管的还在管。

（二）制约政府职能转变因素之二——我国“五位一体”的综合性、全面性改革发展环境

日本经济学家青木昌彦所言：“一个体制中的各种制度具有战略互补性，某一项或某几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变化，要么就会与新制度不相配合，对新制度的实施产生阻碍。”简言之，政府职能转变需要其他制度改革的支持与配合。要想实现政府职能转变的清晰目标，如果没有一系列的制度改革相配合，政府职能转变也将纸上谈兵、步履维艰。从政治上来说，政治体制改革具有复杂性和敏感性，不能急于求成、盲目行事，而只能以积极稳妥的方式来推进政府体制改革。从经济上来说，单一的经济为中心又易形成各级政府片面追求数字GDP，选择拉资金、上项目、搞形象工程，以此来提高经济增长速度。从文化上来说，传统文化的缺陷对政府职能转变带来一些消极影响，影响行政领导的实现，比如重道德、重伦理、重宗法关系，追求群体本位的价值观念，注重“普遍和谐”的思维模式等，阻碍了政府的职能转变。从社会上来说，我们的社会组织的发育和社会管理体制的改革进程尚不尽人意，政府职能的转变得不到相应社会组织来承接，为其发挥提供服务、反映诉求、规范行为等作用。从生态文明上来说，我国经济是以自然资源高消耗和生态环境严重破坏为代价的粗放型高速增长，走生态文明的发展道路是实现经济增长方式的根本转变，也是政府职能转变的关键。

（三）制约政府职能转变因素之三——政府利益

转变政府职能的实质是政府的有效限权、放权和分权，这意味着政府要简政放权，让出部分本不应该行使的权利，而这些权利的背后往往存有利益。在面对诱人利益时，一些政府部门和公职人员就会在思维意识和行动上本能地抵制政府职能的转变。endprint

三、以改革创新精神加快政府职能转变

目前，我国正处于转型期，经济社会快速发展的同时，社会矛盾又错综复杂并且日渐凸显，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是以改革创新精神加快政府职能转变，事关中国特色社会主义事业发展，事关社会和谐稳定，事关实现中华民族伟大复兴的中国梦。我们要以高度的政治自觉性努力加快政府职能转变，以不断适应经济社会发展新要求，不断满足人民群众新期待、新要求。

（一）进一步健全宏观调控体系，为加快政府职能转变提供必要条件

当前，我国经济发展仍处于重要战略机遇期，既面临难得的发展机遇，也面临诸多风险和挑战，经济运行中的总量和结构矛盾十分突出，这无疑加大了宏观调控的复杂性和艰巨性。做好今后一个时期的经济工作，需要继续以科学发展观为指导，不断健全宏观调控体系，提升宏观调控水平，为经济发展营造良好条件。

1.发挥好国家发展战略规划和政策的导向作用

《决定》提出，“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。”这是国家发展战略和规划明确的宏观调控目标和总体要求，也是制定财政政策和货币政策的主要依据。同时，还要进一步强化国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能，充分发挥国家发展战略和规划对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源合理配置等政策措施的综合导向作用。

2.发挥好财政政策、货币政策的主要手段作用，并加强与产业、价格等政策手段的协调配合

只有推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，才能加强各项政策之间的协调配合，形成政策合力，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。

3.完善发展成果考核评价体系，重点是纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向

不断完善绩效管理制度，从考核、评价、奖惩各个方面增强激励和约束，尽快实现政绩考核由GDP至上转向社会管理和公共服务的转变，改进考核指标，完善自下而上的评价机制，严格实施奖惩制度，加强行政问责和责任追究，健全纠错制度，不断增强政府公信力和执行力。

（二）进一步全面正确履行政府职能，为加快政府职能转变提供有力保障

1.进一步简政放权

党的十八大明确要求，把深化行政审批制度改革作为转变政府职能的主要途径。这次《决定》再次强调，“深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。”这进一步表明了简政放权必须从减少行政审批事项着手，也反映了我国推进行政审批制度改革的决心。同时，《决定》还指出，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这说明简政放权必须改变政府权力过度集中的局面，给市场和社会更大发挥作用的空间。因此，政府职能转变的一个关键前提是政府的自我定位，是建立一个有限政府而不是一个全能政府，真正实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，形成职能边界清晰的政府、市场、社会“共治”的“现代国家治理体系”。

2.加强政府的战略规划制定、市场监管和公共服务职能

《决定》明确指出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”这进一步强调全面正确履行政府职能，就需要政府发挥对经济活动的引导和规范作用，强化政府职能，加强市场活动监管，注重公共服务，建设可持续的基本公共服务体系，满足人民群众对公共服务方面日益增长的多样化需求。

3.加快事业单位分类改革

《决定》强调，要“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”，“建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。这就要求加快事业单位分类改革，不断探索政事分开、管办分离、法人治理结构的多种有效形式，逐步健全事业单位内部决策、执行和监督机制，促进事业单位在公共服务方面发挥更大的作用，更好地实现政府的公共服务目标。

（三）进一步优化政府组织结构，为加快政府职能转变奠定坚实基础

《决定》提出，要“优化政府组织结构”，这是加快转变政府职能的必然要求，也是进一步深化行政体制改革的重要内容，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，建设法治政府和服务型政府具有重要意义。

1.优化政府机构设置

优化政府机构改革，就必须继续推进机构改革，不断优化机构设置，特别是对一些大部门制实施积极稳妥的改革，从各方面的实际出发，把握好条件和时机，着力解决突出矛盾和问题。

2.理顺部门职责关系

《决定》在强调转变政府职能、深化机构改革的同时，还明确提出要优化职能配置，理顺部门职责关系，完善运行机制，这是优化政府组织结构的重要内容。一是进一步明确和强化责任，合理界定政府部门的职能分工，不断完善政府职责体系；二是在合理划分各级政府事权的基础上，理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系；三是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化政府部门权利结构，明确不同部门的权利性质、地位及其相互关系。

3.优化行政区域设置

改革开放以来，行政区域设置直接关系到国家治理体系和政府组织结构优化。《决定》提出，“有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”，说明了实行省直接管理县（市）是行政体制改革的一项重要内容，对优化行政层级、提高行政效率具有重要意义。

4.严格绩效管理

《决定》提出，要“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”，这为全面推进绩效管理指明了方向，也成为了优化政府组织结构，提高政府执行力、公信力的重要途径。

5.严格控制机构编制

《决定》提出，“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”这对加强机构编制管理提出了新的、更高的要求，进一步优化党的执政资源配置和加权国家政权建设，具有很强的现实针对性。

参考文献：

[1]崔慧珠.转变政府职能的四个关键点.福州党校学报，2013，（3）：22-25.

[2]竹立家.转变职能是一场政府自身革命.文汇报，2013-11-20.endprint