聚焦“官员独董”离职潮

话题嘉宾

张明：西南财经大学财政税务学院教授，硕士研究生导师，主要研究和教授领域为国家预算、项目预算与管理最新实务、预算技术与理论运用等

毛敏：中共武汉市委党校经济学教授，湖北省经济学年会理事，长期从事经济学教学和研究工作

王丛虎：中国人民大学公共管理学院行政管理学系副教授，财政部中国政府采购网咨询专家，研究领域为政府法治与应急管理、政府采购与公共资源交易、廉政建设与反腐败等

王飞：河南省驻马店市财政局纪检监察干部，高级经济师

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，据相关媒体报道，自去年中共中央组织部下发《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》（以下简称《意见》）以来，百余名在任或退休官员已经辞任上市公司独立董事。随着上市公司董事会密集换届，发端于2013年末的“官员独董”离职潮渐入高峰。据Wind数据显示，近半年来，A股平均每天一位独立董事辞任，其中，仅辞任的前省部级官员已达29位，包括统战部前副部长尤兰田从民生银行离职，证监会前主席周道炯从光大银行离任等。这一官员独立董事离职潮引发舆论广泛关注，中组部官员也就此事作出回应，通报了《意见》下发以来清理干部兼职问题的具体成效，即清理党政领导干部在企业兼职40700人次包括省部级干部229人次，并表示将进一步要求各地区各部门各单位严格执行《意见》规定，采取相关举措确保党政领导干部在企业兼职工作规范清理到位。

根据我国《公司法》规定，独立董事是为保证中小股东权益，从公司经营者之外聘请的第三方董事会成员。与此同时，《公司法》与2001年证监会发布的《关于在上市公司建立独董制度的指导意见》对上市公司独立董事的任职资格与条件做出相关规定，但其只禁止独董不得持有任职公司1%以上股份，无亲属在该公司任职等，对独董是否曾是党政领导干部并无限制；而自A股建立独董制度以来，有党政领导履历的人士便频繁出现在独董名单当中。官员兼任企业独董，究竟谁青睐谁、影响几何？近来官员独董辞职成潮又是作何解读？如何认知党政领导干部在企业兼职的现象？对进一步清理、规范党政领导干部在企业兼职问题还须做哪些方面的努力？本期监督沙龙聚焦“官员独董”离职潮，就清理规范党政领导干部企业兼职问题做相关探讨解读。

解读“官员独董”离职潮

主持人：对背景材料中提到的最近备受关注的“官员独董”离职潮您怎么看？

张明：最近备受关注的 “官员独董”离职潮，可能主要说明以下几点：第一，直接说明2013年10月中组部《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》产生的效力。第二，彰显了习近平及党中央“将权力关进制度笼子”，以及整顿党风政风和社风民风的决心及普遍效果。第三，表明权力需要约束监督，而且权力也可以有效地予以约束监督，这是一般的社会行为学常识。第四，表明在中国只要党中央英明决策，加上具体认真贯彻执行，一般没有办不到、做不了的事儿。也可以说，这次习近平及党中央的群众路线实践和“反四风”活动，是中国共产党人战争时期革命精神和气魄的再现。

毛敏：“官员独董”离职潮一方面表明之前我国独董制度的扭曲变质现象较为严重。独董设立的初衷是为了制约大股东，保证中小股东的权益。但在现实中，我国的独董制度不断扭曲、变质，独董的功能异化为提供咨询或者人脉关系。一些官员利用手中掌握的公共权力和资源为自己和企业谋取利益。另一方面也表明了中央反对腐败、斩断权力与利益之间链条的决心和力度。无论是国外还是国内，官员和企业之间的权钱交易，都是最主要也是最严重的腐败形式之一。要坚决和彻底反腐败，必须让权力与市场分置，堵住权力寻租之门。“官员独董”离职潮的出现正是反腐威慑力的体现。

王飞：“官员独董”的退场充分体现了我国努力整顿吏治、反腐倡廉的决心，充分体现了我国政府努力建设服务型政府，提高自身公信力的意志。因此，“官员独董”的退场有着积极的意义。

王丛虎：利益回避是任何国家廉政建设的基本原则，也是廉洁政府的基础。但是，由于之前法律规定的缺失、制度约束性不强，并没有得到很好贯彻执行。本次基于中央治理腐败的决心、制度的明确规定、执行力度的加大，出现“官员独董”离职潮既在情理之中，也是必然结果。

主持人：舆论普遍认为，上市公司聘请官员担任独董是想利用其社会关系和人脉资源等，且有相关媒体进一步分析，一些上市公司聘请的前省部级官员的选择具有明显的行业相关性和地域相关性。如何看待官员担任企业独董的问题？其影响几何？

张明：关于上市公司聘请官员的明显行业相关性和地域相关性，《南方周末》7月17日 “首次清点中国2532家上市公司还有多少‘官员独董’”的文章，具体以图政研究中心统计数据和各上市公司2013年年报、2014年一季度报等资料，分析了独董官员的级别结构、行业及薪酬结构和区域结构，在此不予赘述。

企业聘请独董是纯粹商务行为，但聘请政府或有政府背景的官员任企业独董，就是一个政商两界的边缘问题，难免政商关联舞弊，形成公权设租寻租。这在现代国家及社会治理中，最低限度讲通常是被认为不合适的。以我国主流价值观念，从不同角度对企业聘官员做独董一事，可以有以下几方面认识判断。第一，在中国传统的人际关系社会和政府掌控各类资源等行为及制度条件下，上市公司聘请有各种背景的人做企业独董，基本是一种企业发展的资源优化配置和战略选择。完全站上道德高地去评析这些企业的商业化选择，似乎并不十分合适。第二，如果以民间较通俗的“从政为官”理念视之，被聘为独董者应当不会完全心安理得，因为平民通常会以高于一般的道德尺度去要求领导干部，特别是国家中央机关的领导干部。第三，如果从国际惯例的廉政角度审视，上市公司和独董双方应当是有违国际廉政制度及公约的，如不被禁止则至少应接受调查。第四，从我国的政纪政风角度讲，双方行为显然不合适。第五，从党纪党风角度讲，双方行为显然应属禁止。因为，我国企业通常都有党组织参与决策及领导。

企业聘官员独董，一般认为，经济部门领导对相关部门及行业较熟悉，有实践积累的丰富经验，退休后如能发挥余热，担任企业独董职务，有利增加董事多元化、开阔董事会宏观视野，帮助提升董事会独立度。但现有披露信息表明，企业聘官员独董的影响，无论对企业还是对国家及社会大多是负效的，主要有以下几方面：第一，影响企业的正常经营发展。如媒体披露官员独董“开会不出席，表决不到场，只拿钱听话，不对股民负责成为普遍现象。”企业是在做赔本买卖吗？其实不然。第二，引发或支持企业不正当获利或违规。如一些独董“高配”(官员独董原官职行政级别高)的上市公司违规频发；又如多家上市公司负责人坦言，邀请本辖区、本行业前官员任独董，基本上以官员级别高低，争夺项目、规避监管等“能量”大小和便利来选择。第三，隐蔽支撑腐败。业内人士披露，不乏官员在任时无交易地为企业谋取利益，退休后聘为企业独董兑现交易。或者官员在任作为“潜伏期”，退休后便图谋“收成”，实现任后“变现”。如此来看，官员独董已成为权钱交易的延期变现“温床”，一种“腐败期货”或“腐败期权”。第四，败坏商风、民风社风、政风党风。如破坏公平竞争、优胜劣汰的市场原则，助长企业间竞争的“灰色因素”及人为影响，甚至导致一些上市公司比拼独董的薪酬和行政级别高低等荒唐事儿。

毛敏：上市公司聘请官员或者刚刚退休的官员担任公司独立董事，曾一度在某些地方和行业十分风行。这种官商勾肩搭背的暧昧关系，既让一些官员同时享受着干部待遇和企业高薪的甜头，又让企业有了官方的背景和依靠，获利不少。企业之所以热衷于聘请官员担任独董，一个最主要的原因就是看中官员手中掌握的权力和资源或者是曾经拥有的社会关系与人脉。对于官员而言，虽然并非所有在企业任职的官员就一定涉及腐败，但毋庸置疑的是，这往往成为滋生腐败的温床。而那些在任期间和企业搞好关系、退休或离职之后马上变身独立董事的“权力期权化”行为，更是败坏党风政风，影响了官员群体在百姓心中的形象。

王飞：官员虽从官场退休，仍具备诸多人脉和余威，其对政商关系仍具较大影响。有的公司或企业聘请一些曾经显赫的官员当独董，是为了争取到更多的资源，对有关公司和企业来讲很有好处，却会导致社会的不公平竞争。

王丛虎：理论上讲，官员之所以选择此公共部门的职业，首先是秉承其公益之心；其次有公共服务之能力。然而，在我国经济转型之际，一些官员完全歪曲理解了公共部门职业的本意，而将其变成谋利的工具。于是，官员借助自身职位的便利获取不正当利益，而企业借助公共部门官员的影响获取不合理的利润，两者不谋而合、臭味相投。这样，既破坏市场的竞争法则，也玷污了公共部门官员的形象。

主持人：背景材料中所提中组部下发的 《意见》是此番官员独董离职潮的重要原因，联系到此次“官员独董”离职潮对此文件的下发您作何评价？

王飞：《意见》下发以来，上市公司掀起独立董事离职潮，对防止权力异化、规范领导干部从业行为、建立良好市场秩序起到了很好的促进作用，成效显著，值得肯定。

王丛虎：规制“官员独董”任职势在必行，下发《意见》正当其时。正是借助此次中央加大腐败治理的力度，全面规范公职人员的行为，尤其是在各类企业任职行为是治理腐败的必由之路。

张明：自2013年10月中组部下发《意见》以来，我国上市公司开始频频发布独立董事变动公告，媒体纷纷报道说，中组部“18号文”正在产生效力，官员独董“离职潮”正在出现。的确，该文件出台具有以下特点及功效：第一，表明我党对党政领导干部在企业兼任职问题的高度重视是一贯的。相关党纪法规如：《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》(2004)、《中华人民共和国公务员法》(2006)、《关于退出现职、接近或者达到退休年龄的党政领导干部在企业兼职、任职有关问题的意见》(2008)和《关于规范中管干部辞去公职或者退(离)休后担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事的通知》(2008)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(2010)等。第二，2013年中组部印发《意见》，是全党开展群众路线教育实践活动的一项重要制度成果，同时《意见》将有关规范扩大到党政领导干部、参公单位(即参照公务员管理机关事业单位)的领导干部和“其他领导干部”，也是我党进一步从严管理领导干部的重要举措，对防止权力滥用，规范领导干部从业行为具有重要意义。第三，文件限定范围、内容及要素明确、具体、详细，可操作性强。如现职和不任现职但未办退离休手续领导干部不得在企业兼任职；辞公职或退离休后三年内领导干部，不到原任职务管辖区和业务范围的企业兼任职，也不得从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动；退休三年后赴企业任职，需经原单位党委审批并向组织备案等。第四，文件明确规定兼职数量、年龄、任期和政企、官商关系厘清具体方法等以前未涉及过的明细内容，约束力强和执行度高。第五，文件内容系统完善具有相应的后续治理防范功效。如明确规定限期清理党政领导干部违规在企业兼任职，按干部管理权限摸底排查领导干部在企业兼任职情况，不留死角，按《意见》规定限期纠正发现问题。清理工作完成后，再发现违规兼任职的，一经查实按有关规定严肃处理，防止清理后再现反复。

当然，领导干部辞公职或退离休后，如果所兼任职企业不在原任职务管辖区和业务范围的，或所从事营利性活动与原任职务管辖业务无关的，则不在文件规定范围。如教育部领导干部辞公职或退离休后，完全可在原任职辖区外的生产经营企业兼任职；证监会、银监会领导干部辞公职或退离休后，也完全可在原任职辖区外的生产制造企业兼任职；但这些领导背后的人脉关系网，谁能说清呢？个人以为，这是一个不小的制度“缝隙”。

清理规范干部兼职任重道远

主持人：实际上，从2006年《公务员法》首度明确官员退休后的“冷冻期”，中纪委、中组部历年来已多次规范干部在上市公司兼职行为；财政部、教育部等部门甚至专门下发工作人员在企业兼职行为的暂行规定，明确所在系统副处级以上级别干部不得在外任独立董事，直到此次《意见》下发后“官员独董”辞职、清理干部兼职问题才取得一定成效，但仍有媒体报道一些前官员顶风退而不休、采取曲线策略在企业担任独董，对于这一问题您又怎么看？

王丛虎：一些官员为了一己之利，置国家法律、政策和公共部门官员的伦理而不顾，仍采取顶风退而不休、曲线担任独董，是不能被容忍的。加大查处力度、严惩违法违纪行为是最为重要的选择。

张明：如上述，我党对党政领导干部企业兼任职问题治理已近十年，相关制度规定早就基本建立健全。据资料显示，2004年中组部下发 《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》后，就曾大规模清理领导干部的企业兼职问题，只是当时未涉及未任现职和未办理退离休手续、辞去公职或退离休的党政领导干部，以及县处级以下党政领导干部。当时全国按规定应清理的8400余名现职县处级以上党政领导干部中，有8000余名辞去或被免去兼职。有学者认为，2004年至今其间也有一些反弹。此次《意见》实施成效相对明显，主要原因是党的群众路线实践和“反四风”活动，以及中央强力反腐等条件的助力。

媒体报道，一些前官员顶风“退而不休”，通过协会、高校渠道捞个“专家、学者”名头，搞“曲线独董”。对此现象看法如下：第一，“曲线独董”就是在原“官员独董”的政商双边关联基础上，发展为有学界参与的政商学多边关联的“官学独董”，对此学界脱不了干系。第二，在现代“精英决策”模式下，官商学一体化也是世界各国的普遍现象。事实表明，问题不在某人能否分期成为官员、学者、商人，而在这人能在这些角色上为社会文明进步发挥相应作用。这种理想状态的前提是这人除具有突出的 “谋事”能力、精深的专业水平和执著的敬业品德外，还需要相应的社会经济发展机遇。也就是说，某人能集官商学一体化，是社会经济发展的市场选择，而非人为的低效和无效的“投权取巧”或“谋人取巧”所使然。第三，国情条件下的“官员独董”和“官学独董”现实表明，一是习近平及党中央面临的民风社风、政风党风整治任重道远，所开展的群众路线实践和 “反四风”活动，应从一种阶段性、时期性运动转变成党的日常工作制度；二是“官员、官学独董”既然是官商学的综合问题，约束限制就需有综合性的配套制度，企业方面，加大追究独立董事未勤勉尽责、尽职保护中小股东合法权益的渎职责任力度，杜绝“权大于责”；政府方面，加强合规兼任职退休官员追踪，监督退休官员任后行为是发达国家普遍做法，国情限制目前尚不能充分公示公务员退休后赴企业兼任职薪酬、福利、财产变动等，至少可实行在一定范围报告等；学界方面，由于缺乏企业股东利益和政府公共利益机制的约束作用，只能通过提倡“学术道德和良知”予以教化。

毛敏：此次《意见》下发后，虽然出现了官员独董离职潮，清理领导干部兼职问题取得了一定的成效。但是，我们也应看到，官员独董的数量还是很大的，大部分官员独董目前仍处于观望之中,并没有采取进一步行动，去留之间,仍有着很大的游移辗转空间。官员独董为何难以割舍与公司的关联呢？一方面，这些前官员或现任官员，不甘心迅速淡出舞台，放弃高额的报酬；另一方面，企业也需要这些官员独董支撑门面、疏通关系，实现与政府的良好沟通。因此，规范独董制度，治理“官员独董”，不是一次清理工作就能完成的。可以说，清理官员独董或者说厘清权力与市场的边界任重而道远，必须要在不断的清理工作中形成长效制度，建立有效举报渠道，让官员的工作和上市企业的职位设置都在群众的监督范围之内。

主持人：尽管近来官员独董辞职如潮涌，但据相关数据显示“官员独董”存量依然可观；与此同时，大量非上市公司是我国企业总量的主体，这些非公众公司同样也设立了独立董事等“外部式”职务，而赴民企监事、非执行董事等顾问性职务的情况更为隐蔽。如何遏制兼职“隐性生长”、厘清“官商”关系、约束权力向企业变现？请就综合治理“官员独董”问题、长效规范党政领导干部在企业兼职问题谈谈您的对策建议。

张明：综合治理“官员独董”、长效规范党政领导干部企业兼职问题，根本上是解决权力过大，形成“权力过期并不作废”的权力剩余和权力期货交易问题。对权力过大问题，习近平及党中央已明确提出解决方法，即通过决策权、执行权、监督权分开解决权力过于集中。如果照此实施下来，主观推测类似“一把手责任制”这样的传统“人治”之举，以及依靠权力左右一切的局面应逐渐减弱；相应的人际关系特别是与有权人的关系，成为许多事件(包括商务事件)成败关键的状况，以及“谋事不如谋人”的社会行为方式等会逐渐转变。个人权力效用降低，“官员独董”的商业价值自然降低，“官员独董”市场需求自然下降，这样既可综合治理、也可长效根治党政领导干部的企业兼职问题。

其次，要健全完善权力监督约束制度，真正把权力关进制度笼子。要在当前党纪委追惩性反腐机制基础上，健全完善以财政监督和审计监督为主的资金分配管理业务流程监督和账务审计监督的预防违纪违规的机制，健全完善政府和企业资金及相关行为的日常业务监督机制。只有通过日常性的政府资金分配管理业务流程的财政监督和企业资金账务的审计监督，才能解决并遏制作为企业主体的大量非上市公司的独董，以及更为隐蔽的民企监事、非执行董事等顾问性职务的兼职问题，在真正实现习近平提出的“形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制”的同时，在政府资金和企业资金管理业务制度上，形成不想、不能、不敢违纪违规的有效机制。达到树立党风廉洁、政风清明、民风朴实的大环境，实现各种不良风气的根本治理。

王飞：规范“官员独董”现象，只是完善独立董事制度的第一步。从根本上看，既要重新厘清政府与市场的关系，构建公平竞争的市场环境，又要从包括立法的层面进一步细化和完善独立董事制度，引入独立董事的问责机制，考虑设立独立董事的准入制度，避免人情独董、关系独董的出现。

王丛虎：综合治理“官员独董”是一个系统工程，概括地说无非包括两个大的方面：一是法治，即不断完善相关法律、法规和政策，并加大执行法律、法规和政策的力度，形成有法必依、执法必严、违法必究的法治氛围；二是德治，即增强公共部门官员的道德意识、政治涵养和内心的约束力，形成官员不愿腐、不敢腐、不能腐的良好社会氛围。

毛敏：一是法律制度上要更加规范严谨和细致。要让独立董事制度发挥应有的作用，扭转退休高官竞相加盟独立董事的怪相，需要法律制度在细节上较真。比如，《公务员法》第一百零二条规定，“原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。什么才是“与原工作业务直接相关”呢？这一说法就比较模糊，容易被钻空子。从这一点上来看，《公务员法》没有较真，法律制度不严谨，高官成为上市公司独立董事也就不奇怪了。二是让独立董事真正“独立”。中国证监会于2001年颁布的 《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》规定，上市公司应当建立独立董事制度。上市公司独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。独立董事独立履行职责，不受上市公司主要股东、实际控制人或者其他与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响。独立董事提名选拔的人事权和报酬的财务权都在上市公司手中，事实上已经很难保证独立董事的独立性，更难保证独立董事维护中小股东利益的职能。因此，必须切实借鉴海外市场的独立董事制度，让独立董事从上市公司中独立出来，比如独立董事的薪金可以由上市公司交给证监会或证券行业协会，让中间机构去选聘独立董事，这样才有可能确保独立董事真正的独立性。三是厘清权力与市场的边界，重构政商关系，斩断“官员独董”的利益链条。从制度上讲，虽然有官员辞职或退休后从商年限的规定，但很多时候沦为形式，在执行环节没有较真。从动力上讲，政企关系的“暧昧”，让两者在利益链上互为动力。只有真正厘清权力与市场的边界，重构政企政商关系，让政企“各司其职”，扮演好市场经济体系下的角色，才能打造出服务型政府、有限责任政府，才能让企业发挥出市场主体的功能，才能让市场发挥出决定性作用。■