●杨洪超 赵文康 李先亮

关于河南省省直部门预决算管理情况调查分析

●杨洪超 赵文康 李先亮

2012年以来，为充分发挥财政职能作用，强化预算约束，规范预算执行，加强决算管理，提高财政资金使用效益，河南省财政厅组织对19个省直部门预决算管理情况进行监督检查。本文拟紧密结合检查中发现的主要问题，对加强省直部门预决算管理提出了相应的意见建议。

一、开展预决算监督检查的背景和条件

（一）开展预决算监督检查的现实需要

随着部门预算改革深入推进，行政事业单位不断加强管理，健全规章制度，部门预决算管理逐步制度化、规范化。但从近年的检查情况来看，行政事业单位仍存在诸如预算编制和执行不规范，资产管理基础薄弱，部分事项会计核算不实，执行津贴补贴、非税收入政策不规范。因此，必须强化财政预决算监督检查，进一步提高行政事业单位财务管理水平。

（二）开展预决算监督检查的政策依据

党的十八大报告中提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。《预算法》明确规定，各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。《财政检查工作办法》和《财政部门监督办法》规定，财政部门应当按照财政管理体制、财务隶属关系对财政、财务等事项实施监督，按照行政区域对会计事项实施监督。这些都为财政部门开展预决算监督检查工作指明了方向、提供了依据。

（三）开展预决算监督检查的实践基础

2008年以来，财政部每年均组织驻各地财政监察专员办事处开展对中央行政事业单位的预算资产财务检查，发现了中央部门在预算、资产、财务管理中存在的突出问题，提出了有价值的意见和建议，并将检查结果予以公开。这对规范中央行政事业单位财政财务管理、提高财政管理科学化精细化水平、提升财政资金使用效益发挥了重要作用，并且对省级财政部门开展预决算监督检查工作起到了示范作用、提供了借鉴意义。

（四）开展预决算监督检查的助推力量

财政部部长楼继伟强调，财政监督部门要真正发挥作用，必须加快工作转型，找到一个合适的节点将监督工作嵌入预算编制和执行过程，并加以制度化，这是财政监督的重大改革，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要组成部分。因此，要以财政监督转型升级为契机，创新改进财政监督方式，着力提升财政监督工作对预算执行过程的监督与控制能力，加强对所有政府性资金和财政资金运行全过程的监管。

二、预决算监督检查开展情况及成效

（一）开展预决算监督检查的基本情况

2012年5月，河南省财政厅选取省教育厅、省交通厅等12个省直部门开展部门预算执行情况检查，分析影响预算执行的关键因素，提出增强支出均衡性的意见建议，加快了预算支出进度，为全面完成当年预算收支任务发挥积极的促进作用。2013年7月，河南省财政厅又选取省民政厅、省地税局等7个省直部门开展预决算和账表一致性情况检查，并对预算绩效目标完成情况进行评估、考核和监督，促进了部门预决算编制的真实完整，规范了部门预算管理和财务会计核算，提高了财政资金使用效益。

（二）开展预决算监督检查的工作成效

1、提高思想认识，进一步增强预决算管理意识。通过开展预决算监督检查，河南省省直部门负责人及财务人员提高了对预决算管理重要性的认识，增强了财务核算规范性意识，强化了预算执行主体责任意识。

2、注重建章立制，切实完善单位内部管理制度。河南省省直部门按照财务规则及行业管理制度，结合检查发现的管理漏洞或薄弱环节，制定或修订资金与资产管理办法、预算与财务管理制度，提升了内部管理水平，确保工作规范化、科学化。

3、加强规范指导，有效促进违规问题整改落实。河南省财政厅建立与预算安排相结合的成果利用机制，坚持采取“以点带面”方式对重大违规违纪问题予以处理处罚；同时，加强财政财务业务指导和政策解答，督促省直部门严格执行《预算法》和《会计法》，有力发挥了财政监督的宏观、规范、管理等效应。

4、完善预算管理，着力提高财政资金使用效益。通过开展预决算监督检查，发现部门预决算管理中存在的共性问题，督促省直单位及时整改，完善相关财政管理政策，提升了财政财务管理水平，促进了财政资金安全规范高效使用。

三、预决算监督检查发现的主要问题及原因分析

（一）检查发现的主要问题

1、部门预算编制不完整。从检查情况来看，部分单位收入预算编制不完整，应纳入预算管理的上级补助收入、经营收入等未纳入或未全部纳入预算；动用上年结余安排本年支出未纳入部门预算；所属单位未全部纳入预算统一管理、统一核算。

2、部门预算执行不规范。主要表现为将财政资金拨付到本单位无经费领拨关系的单位；违规将财政资金从零余额账户划拨到本单位其他账户或相关单位账户；未严格按照财政预算批复的用途使用财政资金，造成基本支出挤占项目支出，项目支出相互挤占挪用；在下属单位报销费用；扩大开支范围，违规发放津补贴、奖金；“三公经费”管控不严；财政资金滞留闲置等。

3、部门决算管理较落后。部分单位未按规定将应纳入决算编制范围的所有预算单位全部收支情况纳入决算，致使部门决算编制不完整；未按规定将部门决算报表与单位会计账簿进行交叉核对，导致决算报表与会计账簿不一致；部门收入和支出决算数超年初预算数成为普遍现象。

4、政府采购执行不到位。部分单位从自身利益出发，将应当实行政府采购的项目化整为零，或者采取其他办法规避监督制约；政府采购项目无预算、无采购计划或未按规定的程序进行采购；未认真编制采购预算，致使部分采购任务临时安排，政府采购处于疲于应付的被动局面。

5、国有资产管理不合规。主要表现为未经有关部门批准，擅自将非经营性资产转为经营性资产，且征收的国有资产占用费未按规定管理使用；未经法定程序和审批手续，擅自处置国有资产，处置收益未按规定实行“收支两条线”管理并及时缴入国库；未按规定及时进行账务处理，少记固定资产导致账实不符等。

6、财务会计基础较薄弱。原始凭证不合规，原始凭证内容不真实；未按照规定填制取得原始凭证。现金管理不规范，现金日记账记录未做到日清月结；白条抵库现象普遍存在；大额现金支付现象时有发生。会计科目运用不正确，暂存款、暂付款未设明细科目，无法分辨出每一个明细款项发生变动情况；事业单位将房屋出租收入等记入事业收入。往来款项成为避风港，未经有关部门审批自行核销往来款；行政单位虚列支出；通过往来科目核算收支，往来款成为违规调节资金的工具。

（二）产生问题的原因分析

1、思想认识不到位，预算编制基础薄弱。部分单位存在“上报预算是为了申请财政拨款，满足单位经费需求”的消极思想，对预算编制工作不够重视，致使预算编制不细化不完整，损害了预算编制的严肃性和权威性。编制预算时未能充分分析预测各项收入来源，收入未全部编入部门预算，损害了预算编制的完整性。

2、资金使用不规范，预算管理机制缺位。单位往往根据财力对部门的公用经费从严控制、从紧安排，加之对支出性质界定不清，项目支出列支基本支出的现象时有发生；项目申报不科学不合理或项目资金到位晚等也为挪用、调剂使用项目资金提供了可能。行政事业单位会计制度关于收支科目的规定与部门预算编报的要求存在差异，以及会计人员随意调整会计科目，为单位故意隐瞒财政资金结余、挪用挤占财政资金提供了机会。

3、决算管理不科学，编报结果审核弱化。决算报表编报硬性规定年末收支结余不得为负，单位往往通过调整项目发生额或隐藏于往来款等办法人为平衡收支。有些单位将历年滚存的财政资金、追加经费均计入暂存款，使之成为调节年终决算的 “蓄水池”，导致决算不能全面反映当年全部收入和支出。一般预算支出科目与行政事业单位科目未充分对接，造成账务处理和决算报表计算口径不尽一致，须将会计科目合并或拆分后才能填报决算报表，不能真实反映行政事业单位资产状况和收支情况。

4、内控机制不健全，风险导向理念淡化。内控意识淡薄，缺乏内部控制理念，重事业发展轻内部管理，是单位内部控制不健全的重要因素。资金管理办法、内部约束机制欠缺，风险导向理念淡化，导致支出管控不严、随意性比较大，既损害了部门预算支出的严肃性，也弱化了预算刚性的约束力，更暴露出财务管理的漏洞和风险。

5、会计核算不规范，财务业务管理脱节。固定资产管理不严，往来款项账实不符，使得单位账面收支不真实。单位财务管理职能较弱，财务部门只起到“核算”、“付款”作用，对业务部门使用资金未能实施必要的财务管理和内部监督。单位费用支出无计划，对经费的管理经常是事后核算，忽视资金使用前的预测和使用中的控制，导致财政资金使用效益低下。

四、加强省直部门预决算管理的意见和建议

（一）夯实预算编制基础，强化事前管理控制

一是提高思想认识，强化组织领导。预算编制的好坏直接关系到部门下一年度经费需求的保障程度和各项工作的正常开展，预算单位要切实提高对预算编制重要性的认识，高度重视、精心组织，早准备、早计划、早安排。二是充分考虑收入来源，科学安排资金支出。提高财务管理与预测能力，清查资产和负债，充分考虑收入来源，合理测算支出范围与开支规模，统筹安排财政结余结转资金，如实反映部门收支状况，保证预算编制的全面性、完整性。三是注重绩效目标设定，细化项目支出预算。财务部门要加强与业务处室沟通，了解项目资金使用的具体情况，经过科学充分论证，提升申报项目质量。根据项目发展的重要性、可行性和效益性，分清轻重缓急，合理设定财政资金绩效目标，提高预算编制的准确性、科学性。

（二）硬化预算执行约束，增强事中运行管控

一是严格预算执行，规范资金使用。预算单位要依法严格预算开支，加大管理约束力，强化预算支出主体责任和预算执行的权威性和严肃性，提前安排资金使用计划，建立月度用款计划审批制度，杜绝经费开支的随意性和盲目性。二是加强预算执行分析。定期分析预算资金效用和项目执行进度，提升分析质量，优化支出结构，规范基本支出和项目支出。三是强化预算执行监控，加大预算监督力度。完善预算执行动态监控管理办法，健全预警高效、反馈迅速、纠错及时、控制有力的预算执行动态监控体系，及时纠正预算执行偏差。加大对《预算法》等法律法规的执行检查力度，严肃查处违法违规事项。四是完善考核评价制度，提高资金使用效益。坚持预算编制、执行、评价并重原则，建立科学严密的考核评价标准和方法，提高资金支出决策水平，并建立预算编制与结余结转资金管理相衔接的激励约束机制，促进财政支出的管理职能由财政资金分配拓展到财政资金监督。

（三）严格部门决算审核，注重事后评价问效

一是更新思想观念，高度重视决算。预算单位要改变 “重预算、轻决算”的观念，变被动参与为主动作为，真正形成部门决算工作合力。二是规范决算程序，夯实审核基础。严格遵循决算工作制度，按照新的《部门决算管理制度》的规定，扎实做好基础会计工作，加强财产物资清理，对所有收支全面清查、核对、整理和结算，切实做到账表一致。三是加强决算分析工作，提高决策服务水平。加强对部门决算数据的分析，及时发现预算编制和执行中存在的问题，健全预算与决算相互反映和促进的工作机制；揭示财务管理与会计核算中的漏洞，规范行政事业单位内部管理。强化决算分析结果的反馈和运用，最终形成以预算编制为源头、预算执行为重点、决算分析审核为反馈的闭环控制管理链，为财政财务管理服务。

（四）健全内部控制制度，加强内部制衡监督

一是加强内控规范学习。组织单位认真学习 《行政事业单位内部控制规范》，做好贯彻执行理论准备，严格规范预算管理、费用支出管理、报销审批程序等环节，对资金使用情况实行追踪问效制度。二是增强内控风险意识。强化单位负责人的风险意识，充分认识内部控制在保护资产安全完整、防控财务风险漏洞等方面的重要性，逐步形成“目标设定、风险识别、风险评估和风险应对”的内控风险评估机制。三是强化内部监督。强化内部监督的权威性和独立性，充分发挥主观能动性，对财务活动各个环节加强监管，规范预决算审批程序，确保单位管理依法有序。

（五）夯实会计基础工作，提升财务管理水平

一是加强培训教育，提升业务技能。加强财务人员财务会计业务、预决算管理的培训教育，及时更新财会制度知识，熟悉掌握部门预决算管理的技术与方式，积极探索适合本部门、本行业特点的预决算管理的方法与途径。二是严格执行法规，规范会计核算。严格控制暂付款的规模，加强往来款项的日常管理，制定清理核销办法，对债权债务进行全面清理，切实提高财务管理水平。贯彻执行 《预算法》、《会计法》及行政事业单位财务规则和会计制度等法规制度。三是提升职业道德素养，增强职业使命感。会计人员要增强责任感和使命感，提升职业道德素养，忠实履行岗位职责。加强会计信息质量管理意识，正确行使财经法律法规赋予的职责和权利，做好会计核算和财务管理。

（六）完善监督处理机制，加大外部监督力度

一是推进预决算核查工作常态化。持续开展部门预决算核查工作，并将其纳入对预算单位会计信息质量检查工作中，实现核查工作的常态化和规范化。加强研究分析，提出政策建议，为改进财政管理、促进依法行政提供决策参考。二是依法严肃查处违法违纪问题。严厉查处预算执行不合规、账外设账、虚报冒领挤占挪用项目资金等行为，充分发挥行政、经济、法律等手段在财政监督中的作用。三是引入社会审计，构

建长效监督机制。明确行政事业单位年度会计报表必须经社会中介机构审计，增强审计风险意识和法律责任意识，客观公正地评价鉴证行政事业单位的会计信息和预算绩效。四是强化监督运行机制，提升综合监管合力。加强与审计、税务等监管部门的交流与合作，形成监督合力，促进成果共享。充分发挥财政监督职能作用，按照对口监督服务原则，将日常监督与专项检查相结合，构建大监督工作格局。■

河南省财政厅监督检查二处）

（本栏目责任编辑：张蕾）