一、我国独立学院的发展历程

独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。它对缓解高校的招生压力、补充高等教育经费不足、探索中国特色高等教育发展道路做出了极大贡献，成为了我国高等教育体系的重要组成部分。

（一）1999年至2002年借助母体高校办学的“依附”期

我国独立学院产生于1999年，一般由名牌大学和民营企业投资合办，它的前身是公立民办的二级学院，最先出现在江苏、浙江两省，这两个省是全国市场化进程较快和经济发展迅速的省份。1999年7月，浙江大学试办的独立二级学院——浙江大学城市学院被教育部批准为我国首个“独立学院”。从此，“独立学院”作为公办高校教育资源外延性扩张的一种特殊形式，发展势头强劲，短短几年，就从沿海地区发展到全国的大部分省市。在创办初期，独立院校统称为“二级学院”，后期则称为“民办二级学院”或“新制二级学院”，对申办高校的“依附性”是它们与生俱来的基本特征。

（二）2003年至2008年增强办学自主性的“独立”期

2003年，全国独立学院的本科在校生已经超过40 万人。然而，独立学院快速发展的过程中，许多问题也纷纷浮出了水面，如文凭问题，产权问题，母体问题，教育质量问题等等，而且独立学院的设立始终未经教育部审批，相当于是“黑户”。为此，教育部于2003年4月颁布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称8 号令），中国独立学院开始在国家政策的支持下向自主办学机构过渡。2003年8月又下发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》，并组织力量根据8 号令的要求，对全国各地、各高校举办的360多所民办二级学院的“校中校”、以二级学院名义“双轨收费”、产权不明晰、民办机制不健全、不独立发文凭等办学失范行为进行了清理整顿，最后取消了100 多所，重新备案最终确认了249 所。在2004年7月，经教育部审核，在全国范围内确认了233所独立学院。到2005年4月，全国有独立学院294所，截止2008年，全国有独立学院313 所，并且绝大部分都实现了8 号令要求的七独立。这些独立学院，既克服了公办大学办学机制不灵活、缺乏效率的一些弊端，又避免了一般民办高校客观存在的资源配置问题。

（三）2008年以来向民办普通高校“转设”的发展期

2008年，教育部下发《独立学院设置与管理办法》（以下简称26 号令），提出将于2013年完成独立学院的改革，并指出了独立学院继续作为独立学院存在、转民办高校、撤销或合并的3 条“出路”。根据教育部部署，对于那些以民间资本为主体的独立学院，教育部将有一个5年的过渡期，推动其逐步转设为独立建制的民办普通高校。独立学院“转设”为民办普通高校，将会开创出中国高等教育发展的新局面，这既是国家宏观政策的价值导向，也是多数独立学院求生存、谋发展的必然选择。事实上，由于独立学院具有本科起点的明显优势，因而它更应该成为中国民办普通本科高校的“孵化器”。在此之前，中国只批准设置了27 所民办普通本科高校。而2008年10月，教育部就一次性批准4 所独立学院转设为民办普通本科高校;2009年6月又有一所独立学院实现了成功转设，其力度之大实属罕见。如河南省原有的10 所独立学院中，原河南财经政法大学成功学院转设为郑州成功财经学院，原河南农业大学华豫学院转设为商丘学院，全国现有独立学院292 所。

二、新时期独立学院法人治理结构存在的问题

（一）独立学院产权归属不明确

独立学院在起步阶段，产权相对是明确的，即公办高校的无形资产和合作方投资的有形资产，问题是举办若干年后独立学院继续办，财产仍属独立学院，而一旦停办或中途更换举办者，需要清算时，则对所形成的积累资产归谁所有未加明确。《民办教育促进法》第59 条规定:民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。在此，该法并未明确的规定对投资者投入资产的最终归属。而26 号令也只是规定投资方在独立学院存续期间不得挪用或抽逃资金，可以从独立学院办学结余中获得合理回报，独立学院终止时，按照民办教育促进法的有关规定进行财务清算和财产清偿。以上两项法规均未对独立学院投资方投入学校的原始资产及在办学过程中积累资产的最终归属做明确规定。由于法律法规的漏洞，产权不明晰，责权利不明确，有可能降低了对投资方的约束力度，导致独立学院的投资方通过控制独立学院的资产管理来抽逃资金，对独立学院投入资金不足，在办学过程中过分注重经济效益，产生公司化倾向，背离教育规律，影响独立学院健康持续发展。随着独立学院办学规模的扩大，尤其是现在经过五年过渡期后，开始步入转设成民办高校的道路，产权的归属问题更加尖锐，极易在政府、举办高校、投资方之间形成一些财产纠纷问题。

（二）独立学院决策机制不健全不完善

首先，董事会人员构成不合理。26 号令规定理事会或董事会由参与举办独立学院的普通高校代表、社会组织或个人代表、独立学院院长职工代表等人员组成。很多独立学院董事会成员结构不合理，有的独立学院董事会成员全部由母体高校任命，甚至全部由母体高校校领导兼任，缺乏合作方和社会代表;有的独立学院董事会成员则由社会投资方决定，企业色彩和家族色彩很浓，缺乏必要的高等教育管理专家。这不符合独立学院作为公共产品提供者的特殊发展要求。其次，董事会运行程序不规范。虽然多数独立学院都建立了董事会制度，但相当一部分学校的董事会，运行程序极不规范，在管理形式的科学化、制度化、绩效化方面还不完善。一方面，有的学校董事会只是为了应对政府的要求而设，尽管机构健全，但既不开会议事，也无职无权决策，没有发挥任何实际作用;另一方面，有的学校董事会职能越位，董事长兼任校长，领导一切，包办一切，对学校内部人事、财务、学生管理等具体工作过多干预，用企业管理的办法来管理学校，不符合独立学院自身的特点和管理要求，违反教育规律。

（三）独立学院执行机构管理不科学

独立学院的执行机构一般包括:财务部、教学部、人事部、招生就业部、后勤部和学生工作部、团委等一级管理职能部门和各系部的二级管理部门。独立学院开办初期受办学规模的限制，管理、教学、甚至基础设施基本依托举办学校，整体组织架构比较粗放，只有少数管理人员负责财务、招生和综合性的管理事务，专职教师也大多为刚毕业的本科生或硕士生，其它管理工作和大量授课任务都由举办高校支持。然而，随着独立学院办学规模越来越大，办学水平越来越好，基础设施建设越来越完善，管理越来越规范，独立学院的基本组织架构趋于完善，但是由于资本的逐利性，独立学院仍然普遍存在高层次人才缺乏、人力资源过度使用、师资队伍结构比例失衡、教师流动性大等问题。

除了机构设置外，独立学院内部的管理运行机制也极为重要，根据管理层次幅度成反比的原理，为提高效率，降低成本，尽可能适当加大管理幅度，降低管理层次，但是也不能盲目加大管理幅度，降低管理层次，要根据实际工作的需要两方面兼顾。当前大部分独立学院由原来的集中管理转变为校系两级管理，目的是实现学校管理重心向系转移，逐步扩大系级办学自主权。分级管理的实质是责权利相结合的授权，其中资源分配和控制是核心，在实际的管理过程中，独立学院仍然采用行政主导的计划模式进行资源的二次分配，这就产生了独立学院决策层与系级基层办学组织的矛盾，降低了基层办学组织的积极性，违背了二级管理的初衷，造成决策层的官僚主义和行政效率不高的问题，管理专业化、科学化水平不高。

（四）外部监督机制不健全

独立学院作为一个公益性的法人，应当满足大众对教育多样化的需求，保障教育的公平和普惠性，保障全社会的公民接受教育的基本权利，充分履行应承担的社会责任，而不是单纯满足投资方或者举办高校的利益。政府和社会大众作为社会利益的代表，应当具备对独立学院的财务管理、自身发展及公益性办学的履行方面的监督权力。但现阶段，政府通过立法和行政手段对独立学院的监管还很薄弱，而社会大众作为单独的个体显然没有能力和渠道实现对独立学院的监督。而且，在大多家族式管理的独立学院中，诸如招生、财务、资产管理、基础建设等部门都由投资方或其家属、亲信直接管理，独立学院教师、家长和学生因学校没有建立工会组织等而没有被纳入独立学院内部的决策和监督机构中，独立学院的党团组织建设也较薄弱，不能很好反映学生利益。另外，独立学院学生和教师监督作用发挥不充分也有其自身原因，独立学院教师队伍结构不合理，高层次人才较少，中青年教师居多，且流动性较大，因此更多关注自身福利待遇和职业发展，对独立学院内部治理和长远发展缺乏兴趣;而学生群体缺乏主人翁和建设者的意识，且参与管理的能力有限，虽然对于独立学院师资、硬件建设、内部管理等有诸多需求，也只是通过微博、网上信箱等形式予以表达，形不成对学院的有力监督和约束。

三、完善我国独立学院法人治理结构的若干举措

（一）必须坚持高等教育的公益性

我国《教育法》《民办教育促进法》和26 号令都明确指出了民办教育事业的公益性。独立学院作为我国民办高等学校的一种类型和国民教育体系的一部分，其所从事的高等教育活动及其向社会提供的公共产品，并不因独立学院办学主体的民营性质而改变，其也同样具有公益性，这种公益性办学是独立学院完善其法人治理结构必须遵循的基本原则，独立学院应遵循高等教育规律和民办教育发展规律，坚持非营利性公益办学方向，提高教育资源配置效率，并以实现全社会总体福利的最大化为目的，服务经济社会发展，服务师生发展需求。

（二）从立法上明确独立学院的产权

明晰的产权制度不仅可以为独立学院实行新机制面向社会独立、自主办学提供法律保障，也可以使独立学院承担建设和发展过程中的民事责任和债权、债务有法律依据。明晰独立学院产权，首先，要制定明确可操作的、能鼓励独立学院健康发展的相关政策和法规，明确独立学院的产权归属，细化对独立学院权益分配、资产核算的界定，规范合作办学各方的责权利，从制度设计入手，有效规避办学者与合作者之间的产权纠纷，促进合作双方不断增加独立学院建设和发展所需资金的投入，改善独立学院的硬件建设，提升办学实力。其次，应该完善监事会制度，强化对独立学院内部财务管理、资产管理的监督，制定相关的管理规定，防止出现学校资产管理混乱导致的资产流失，鼓励社会资金资源投入教育，在保障投资者合法权益的前提下明确办学收益必须优先保证学校发展。再次，给予院长更多的支持和信任，充分发挥院长在学院管理上的作用，使其能够担当类似公司中职业经理人的角色。

（三）完善独立学院的决策机制

（1）丰富董事会成员构成。无论是在公司还是在独立学院，高效率的董事会在人员构成上往往具有广泛社会阶层和多样化的特点，这既有利于增强学校与现实社会的联系，便于筹集学校发展所需的资金，提高学校的良好声誉，又有利于保证学校内部的充分自主权，帮助独立学院更好的在竞争中求发展。据此，笔者认为独立学院的董事会应由以下人员构成:举办高校和投资方的代表;独立学院内部的管理者、普通教师和学生代表;教育界、金融界、法律界、工薪阶层等对高等教育感兴趣、正直负责、信誉良好的社会各界人士等，以此保证独立学院的健康高效运转。

（2）明晰院长与董事会之间的关系。理顺两者的关系最根本的方法是实行董事会领导下的院长负责制。简言之，董事会是最高决策机构，董事会聘任院长，院长对董事会负责。董事会遵循教育规律和国家的教育方针，制定独立学院发展规划和其它重大决策，主要职责是战略管理，具有最高决策权;院长执行董事会的决策，负责学校的日常教学管理和行政事务，具有最高管理权。董事会和院长之间是分工合作的关系，而不是上下级管理，董事会不应干预院长的具体工作，董事会与院长职责明晰，才能有效避免院长有权无责或有职无权的现象。

（3）建立独立董事制度。在独立学院的法人治理结构中引入独立董事，一要保证独立董事的独立性。二是作为独立董事，必须是高等教育管理方面的专家，且具备丰富的实践经验，以保证独立董事所做判断的专业性和可靠性;三要对独立董事制定科学的激励约束机制，给予独立董事适当的报酬，激发其工作的积极性，可以根据学校情况考虑引入国外的声誉机制，加强精神层面的激励。

（四）完善独立学院的执行机制

完善独立学院的执行机制，最重要的是完善对拥有独立学院最高行政管理权的院长的激励和约束机制。首先是对院长的激励。激励主要有物质激励和精神激励。董事会应明确院长的权责，制定切实可行的考评办法和绩效目标，对于能很好履行职权、保证学校较高办学水平、达到办学目标、提高学校办学声誉的院长给予奖励。其次是对院长的监督和约束。第一，明确院长的职权，让职权监督制度能有依据可循。明确的职权应该包括细化的职权内容、职权操作的公开化。尤其要注意职权和职责的对等，以免出现权大于责，造成独立学院院长滥用职权，或者有责没权，院长的施政方针难以推进，最终导致高层管理的混乱。第二，增加院长职权操作的透明度。对独立学院各项工作的流程、完成情况、各类公文通知等进行公示，保证独立学院各利益相关者的知情权。第三，通过董事会、新闻媒体、教职员工、上级部门、社会舆论等多种渠道强化对院长的监督。使其能够有所约束，依法依规发挥自身的职权效用。

（五）完善独立学院的监督机制

（1）强化独立学院的监事会职能。监事会是独立学院内部监督的核心机构，它对独立学院的发展负责并进行监控，确保各利益相关者的权益不受损害。根据独立学院的实际情况和办学模式，应明确监事会的职责，对于董事会和院长违反法律、行政法规和学院章程，对独立学院造成损害的，应当责令其停止并予以纠正;监事会成员可列席董事会会议，并对所讨论的议程提出质询和建议，调查独立学院发生的异常情况;同时还具备对违纪的董事会和院长提出诉讼的权利。此外，还应规范监事会的运行程序，确保监事依法依规履行职责，至少应选任一名执行监事，由他负责独立学院日常工作监督。

（2）健全独立学院外部监督机制。独立学院实行教育股份制之后，其资产运作除了有独立学院的内部监督外，还需建立外部监管制度，重点是对法人财产运行状况进行监管。政府应出台一系列配套的法律法规来对独立学院做出具体的监管，以保证独立学院能够达到教育政策所规定的社会功能。教育主管部门应当加强对独立学院资产的管理，加强在独立学院的办学过程中对校产进行监督，并让独立学院定期上报资产运行情况，接受有关部门的检查和审计。教育主管部门可以考虑设立省级专门的独立学院资产监管机构，有专业能力较强的人员负责本地区独立学院资产的监管工作。要严格按照相关法律的规定，加强对独立学院获取、回报等行为的监管。

（3）完善教职工代表大会制度。一所学校教师教学水平的高低直接影响办学质量的高低，独立学院的教师在学校的建设发展中发挥着主导作用，他们工作在教学第一线，承担着教书育人的重担，是独立学院发展的骨干力量，理应参与到独立学院的决策和管理中去，通过教职工代表大会的构建维护教师自身的合法利益，保障教师参与民主监督的权利。教职工代表大会在完善独立学院法人治理结构中能起到关键的作用，独立学院要更好的完善教职工代表大会各项制度，恰当处理各利益相关者的关系，促进学校依法治校，进一步深化和提升自身办学实力和育人水平，促进学校上水平上台阶。

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