中国养老年金市场发展的战略思考<br/>——评《中国养老年金市场》

中国养老年金市场发展的战略思考
——评《中国养老年金市场》

2014-04-16齐伟娜

经济研究参考 2014年42期

齐伟娜

书评

中国养老年金市场发展的战略思考
——评《中国养老年金市场》

齐伟娜

人口老龄化，不仅是当今中国，而且是贯穿整个21世纪中国的基本社会背景。在这一背景之下，如何发展中国的养老年金市场，构建多层次的养老保障体系，成为一个重要课题。北京大学孙祁祥教授和郑伟教授等所著的《中国养老年金市场》一书系统研究了中国养老年金市场的发展现状、国际经验与未来战略，具有十分重要的理论意义和现实意义。

一、养老保障领域的市场与政府关系

《中国养老年金市场》一书共分七章。第一章“中国养老年金市场：新环境呼唤新思路”从人口、经济、社会、法律、国际等五个方面分析中国养老年金市场发展所面临的新环境，并在此基础上反思呼唤改革新思路。第二章“年金市场发展：现实困境与机理分析”系统考察了当前年金市场发展面临的困境，并深入剖析了造成困境的深层机理。第三章至第五章分别就年金市场的三大部分——企业年金、机关事业单位职业年金、商业年金进行了专题探讨，并各有侧重，企业年金针对现状与展望，职业年金针对酝酿与规划，商业年金针对模式与变革，抓住了各个部分的关键问题。第六章讨论年金市场发展的国际经验借鉴，并对若干典型国家的年金市场进行案例分析，提取经验启示。第七章对2013-2023年中国年金市场的发展战略提出了系统性的政策建议，供政府决策参考。全书框架清晰，逻辑合理，围绕主题，环环相扣，既立意高远，又有具体可操作的政策建议，是一部研究力作。

该书有一条贯穿始终的背景主线，即如何处理“市场与政府”的关系，这与该书出版半年多之后十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要精神遥相呼应。《决定》提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。其实，很多情形下，保险与财政的关系，就是一种市场与政府的关系。

比如，在社会保障体系中，政府主要负责提供基本保障，如基本养老保险，市场则负责提供非基本的、补充性的养老保险(如企业年金、职业年金、商业养老保险)等，政府与市场共同构建多层次的社会保障体系。如果政府不提供基本保障，就“缺位”了；如果政府去提供非基本保障，就“越位”了。此外，在政府提供的基本品和公共品中，既可由政府直接生产提供，亦可由政府向市场采购后提供。同时，要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。

关于养老年金市场，2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”，释放了国家要发展养老年金市场、构建多层次社会保障体系的明确政策信号。紧接着，2014年3月《政府工作报告》也明确提出，“鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”，即是要鼓励发展养老年金市场。进一步地，2014年7月国务院常务会议审议通过了《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确了现代保险服务业在经济社会发展全局中的定位——保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明进步、经济发达程度、社会治理能力的重要标志；并提出要使现代保险服务业成为改善民生保障的有力支撑，促进保险与保障紧密衔接，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱。

可见，政府已经着手从“处理好市场与政府关系”、“全面深化改革”的高度来统筹规划养老年金市场的发展。政府不是为了发展年金市场而发展年金市场，而是为了实现更高层次的经济社会协调发展的目标，是为了发挥年金市场在“构建多层次社会保障体系”方面的不可或缺的作用。从这个视角看，《中国养老年金市场》一书具有十分重要的选题意义和决策参考价值。

二、养老保障领域若干热点问题的讨论

养老第一支柱的可持续性问题、企业年金发展缓慢问题、养老保险“双轨制”改革问题等，都是当今中国养老保障领域深化改革的热点问题，《中国养老年金市场》一书对这些问题的讨论，值得与读者分享。

第一，关于养老第一支柱可持续性的量化研究。该研究从人口、经济、社会、法律、国际环境等视角，论证了中国养老年金市场发展所面临的新环境和紧迫性，通过系统量化测算，指出“在中等情形的人口、经济和制度假设下，中国的城镇职工基本养老保险体系不可持续，养老保险基金当年收支将在2037年出现赤字，整个基金将在2048年耗尽枯竭”，为第一支柱养老保险敲响了警钟，为第二支柱(企业年金、职业年金)和第三支柱(商业年金)发展提出了迫切要求。

第二，关于企业年金发展缓慢的机理研究。该研究对阻碍中国企业年金发展的深层原因进行剖析，从企业内生动力缺乏和外部环境激励不足、以及国有企业分配双绩效目标特点等视角，从更深层次解释了目前中国企业年金市场格局形成的内部机理。该研究提出，“尽管中国企业年金制度从建立初期就蕴含了充分利用后发优势，将发达国家主流模式植根于中国土壤的思想，但如何与中国特有的政治、经济、社会背景更好地融合，克服路径依赖，突破传统观念的桎梏，却是进一步发展的关键所在”。该研究强调，“长远来看，若要使企业年金真正成为养老保障的一个支柱，顶层设计至关重要，通过有意识地进行养老保障体制的结构性调整，给第二、三支柱以实际的政策性支持，是企业年金市场发展的根本保障”。

第三，关于养老保险“双轨制”改革的研究。养老保险“双轨制”是社会关注的焦点问题，该研究提出，“中国机关事业单位的现行养老保险制度已经暴露出诸多弊端，而要克服这些弊端，我们就必须对其进行‘结构性改革’”。而且，作为改革配套，应当“努力推进事业单位分类制改革、公务员人事制度改革以及公务员工资福利制度改革等”，为职业年金的发展创造良好外部条件，使企业年金与机关事业单位的职业年金可以相互衔接转换。

三、“养老靠谁”的冷静思索

“养老靠谁”是一个既简单又复杂的问题，《中国养老年金市场》一书关于“养老靠谁”的讨论，引用了2012年7月美国著名智库“战略与国际研究中心(CSIS)”发布的一份题为《平衡传统与现代：东亚地区退休养老前景》的报告的调查数据，从多角度讨论了“养老靠谁”这一问题，给人留下深刻的印象和长久的思考。

该报告基于在中国大陆、香港、台湾、新加坡、韩国和马来西亚进行的一项问卷调查，在“谁最应当负责为退休养老提供收入”的回答中，选择“退休者自己”的比例，中国最低(9%)；选择“政府”的比例，中国最高(63%)；选择“成年子女或其他家庭成员”的比例，中国最低(4%)。《中国养老年金市场》一书作者认为，从这组数据看，如果说“养儿防老”是中国人以前的传统观念的话，那么，现在已经演变成“养老靠政府”了。

接着，《中国养老年金市场》开始讨论“为什么中国人从一个极端走向另一个极端，现在开始信奉‘养老靠政府’了呢”，作者从计划经济影响、社保扩面影响和媒体宣传影响等角度进行了分析。

之后，笔锋一转，作者开始讨论“养老真的仅靠政府就够了吗”这一严肃话题。作者从法律规定、国际经验和中国国情等三个方面展开分析。分析发现，从法律规定看，《社会保险法》明确写道，“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”，这意味着，政府提供的保障只能是低水平的基本保障，不可能超越相应的经济社会发展水平；从国际经验看，似乎没有哪个国家能够为全体国民提供长期高水平的养老保障，世界第一经济强国美国，其政府提供的社会养老保险的替代率目前也只有40%左右；从中国国情看，中国正进入快速老龄化阶段，即使当前政府能支付较高水平的养老金，以后也不可持续。

作者这部分分析的基本结论是，养老仅靠政府显然是不够的。试想，到了21世纪60年代，在职职工与退休职工的人数比是1:1，这意味着在职职工20%的养老保险缴费率亦仅可为退休职工提供大约20%的养老替代率。如果按照70%的养老替代率标准来衡量的话，另外的50%无疑需要依靠第二支柱(如企业年金、职业年金)和第三支柱(商业年金)来解决。至此，养老年金市场发展的重要性已经不言而喻了。