渤海大学经法学院 吴 爽

一、以生态文明理念指引农村环境立法

(一)生态文明理念的内涵。

生态文明强调人与人、人与自然、人与社会和谐相处、良性循环、共同发展，是人类遵循客观规律，为保护和建设美好生态环境为基本宗旨的文化伦理形态，同时也反映了一个社会的文明程度与状态。在党的十八届三中全会上，就曾多次提到了这一理念，“生态文明建设必须用制度来保证，这是三中全会的重大举措。”①吴晓军:《加快生态文明制度建设》，载于《甘肃日报》，2013年12月2日。2013年5月，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时的讲话中再次提到制度完善对于生态文明建设的重要性，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠的保障”。显然，在生态文明建设的过程中，与制度并行的还有法治，法治也将成为生态文明建设的一个有效推动力，在生态文明理念下进一步完善我国的环境保护立法势在必行。

(二)生态文明理念对农村环境法制建设的要求。

我国是农业大国，农村人口占了绝大多数，而大部分的自然资源也分布在农村。但近几年随着经济以及城市工业的迅猛发展，农村的环境问题受到前所未有的考验，环境污染和生态破坏的状况尤为严重。究其原因，农村环境保护法制建设的不完善难辞其咎，而不同时期人们对环境、生态以及自身的认识程度均存在差异，环境立法理念也已经历了变化，因此，环境立法理念的转变与更新是环境法制建设的必然要求。在倡导生态文明理念的今天，农村环境法制建设更应及时更新立法理念，实现农村环境立法从“经济优先”原则向“生态环境保护优先”原则的转变，全面、准确、充分地体现生态文明这一立法理念，使其能够更加顺应时代的发展。以《环保法》为例，作为我国环境保护法律体系中的基本法，早在1989年制定并实施，其立法目的早已不能完全适应生态文明理念所设定的新的法律价值目标。以生态文明理念指引《环保法》的修改，就是要运用法律手段将生态文明与环境保护结合起来，将生态文明的理念贯穿到环保法律制度的建设中，使其能够更加适应当前的价值理念。

二、我国农村环境立法的现状及其反思

(一)农村环境保护立法体系的现状。

目前，我国农村的环境立法形成了在《宪法》的指导下，以《环保法》为主体，同时包括了一些单行法律法规在内的覆盖范围广、内容丰富、较为完整的法律体系。我国《宪法》第26条明确规定了:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”该条款基于《宪法》的根本大法属性以及最高的法律效力而成为其他环境立法的立法基础和指导原则。《环保法》是一部调整环境监管，保护和改善环境，防治环境污染和公害，明确环境侵权法律责任的综合性的法律，其他单行的农村环境法律法规的制定和执行也基本以《环保法》为依托。“从1979年至今，我国制定了与环境资源保护相关的法律30多部，行政法规60多部，部门规章600多部，环境标准1000多部。”①汪劲:《影响环境法治实践的立法因素》，载于《中国环境报》，2014年1月15日。这其中不乏环境保护类单行法，因此从数量上看不可谓不多，内容也涉及水流、大气、能源、土地、固体废弃物污染的防治等各个领域，可以说已经形成了以《环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等一些单行法为主的环境保护法律制度，但是涉及农业环境保护的内容比较少而且规定过于简单，例如《环保法》关于农村环境污染方面的规定主要体现在第三章的保护和改善环境中，其中尽管明确了各级政府有保护农村环境的义务，并对土壤污染、水土流失等环境问题有了总体性的规定，但比较概括、可操作性不强。因此，调整和规范农村环境保护主要还是一些地方农业环境保护条例等地方性法规以及规章，如《农药管理条例》、《农药登记规定实施细则》、《农田灌溉水质标准》等，从调整对象上看，主要是关于地方环保以及环境标准两个类别，并未形成完整的、规范的保护农业环境的法律体系。

(二)农村环境保护立法体系的不足与反思。

首先，我国农村至今并没有形成健全的农业环境保护法律体系，主要表现在缺乏专门性保护农村环境的法律。目前规范农村环保的法律仍主要是《环保法》和《农业法》、《土地管理法》等，而这些法律都并非专门规范农村环境问题，其中涉及的个别条款也规定的较为原则和概括，缺乏独立性，具体的可操作性不强。在农村环境污染防治、农民环境权保护、生态环境安全、环保执法、城市污染转移等相关领域均未建立完善的法律体系。当前调整农村环境保护的主要是一些地方性法规和规章，散见于水流、土地、农药化肥等环境要素或自然资源保护和污染防治的立法中，效力等级较低，不具备系统性和完整性，缺乏一部综合性调整农村环保的专门性法律。此外，我国关于环境保护的立法都是站在国家的立场上，重在自上而下的管理和调控，包括《宪法》在内至今尚没有一部法律从公民权利角度来明确环境权，而对于农民环境权的特殊保护更是无从谈起，环境权立法的缺失已不适应当今生态文明立法理念下对于农村环境保护的要求，因此，出台一部这样的法律是当务之急。

其次，环保立法与其他部门法之间的协调性较弱。尽管我国已经初步形成了以《环保法》为主体的较为完整环境立法体系，但在实际的法律实施过程中，例如近几年较为常见的农村环境侵权诉讼时，往往无法直接通过环保立法来解决，而只能依赖于《民法》、《刑法》等其他部门法。尤其是当出现《环保法》与其他部门法交叉领域的环境法律问题时则表现的更为明显，出现的问题不能及时得到有效的处理。尽管我国的《刑法》、《民法》、《诉讼法》等部门法都有涉及环境保护方面的条款和规定，但上述现象也正说明了环保立法与各部门法之间缺乏法律之间应有的协调，环保立法与部门法之间的关联性和协调性还比较弱。

环保立法与环保执法也有待进一步协调。当前我国农村的环保立法偏重实体的内容，而对于一些具体的操作程序的规定却往往不够明确，程序性条款较少，在执法中普遍存在执法主体不明确、机构不健全、执法经费难落实等问题，这样势必会造成各级执法部门在实施具体的法律法规的过程中出现混乱和区域间不统一的情况，执行难度加大，容易造成不必要的纠纷，执法不统一也会降低广大农民对于环境立法的公信力。例如在对于环境违法主体的惩罚力度上，有的只规定需承担责任，但对于承担的方式以及责任的大小却并未有细化的规定;有的在执行时不同地区存在着较大的自由裁量权，操作起来随意性较大;有的惩罚力度明显低于其所造成的损失，制裁强度低造成违法成本低，对违法行为的惩罚也不能达到应有的目的。这样的执法显然是背离了立法目的，但同时也暴露了立法所存在的问题。

三、完善农村环境保护法律制度的构想

(一)完善农村生态环境保护的立法。

农村环境法制建设的加强将极大地促进我国法律体系的完善。首先，制定一部单行的《农业生态环境保护法》，明确农村环境保护的立法定位，将生态文明建设和农村环境保护立法相结合，将生态文明理念和生态保护原则植入到农村环境立法中，建立农村生态环境保护法律制度，从立法上提高农村的污染防治能力，以期我国农村环境能够做到良性循环。其次，在内容方面，农村生态环境保护立法还应对农村环境保护的具体管理制度等作出明确的规定，应着重体现于对水流、土壤等农业资源污染的防治，对生态补偿、耕地的保护、环境责任追究、防止城市污染转移等也应作出系统规定，特别是在资源利用和开发方面，要进一步规范农业生产活动，禁止掠夺性开发使用，注重对农业资源的养护，促进生态农业发展。此外，在内容上还应填补农村环境立法的空白，例如农民环境权的提出、乡镇环保机构的建设、农村环境监管、生活垃圾及污水的治理、农用塑料薄膜使用污染的防治等。最后，还应通过立法构建农村生态环境信息公开制度，真正做到立法环节的公开透明，有助于形成公共社会意识，保障社会各界人士对农村环境立法的参与，也会极大地提升广大农民的环保法律的意识以及对法治的信心。

与此同时，在生态文明的理念指导下，还应加强地方农村的环境立法工作。地方环保法制的不健全也会影响农村环保法制建设，我国幅员辽阔，地区间差异性明显，尤其是在广大农村地区。而目前，我国很多的地方环保立法条款只是单纯地复制和翻版国家环保法律法规，缺乏地方特色，特别是针对农村环境污染所造成的损害，缺少有效的控制手段。因此，应改变这一状况，在农村地方环保立法工作中做到因地制宜，根据当地的地方特色制定切实可行的地方性法规和规章，在将上位法规定的原则性内容细化的同时也保障了上位法的更好实施。

(二)加强农村生态环境保护的执法。

良好的立法还需要严格的执法才能得以实践，针对农村环保执法存在的问题，建议首先加强环境执法的机构建设，明确执法主体，将分散于其他职能部门的环保执法权力集中到环保执法部门来统一行使，同时建立健全农村基层环境执法机构，在乡镇和村一级设置专门的环境管理人员，受上级环保部门的领导，政府从编制和财政供给上解决基层环境执法人员不足和经费欠缺问题。其次明确强化农村环境保护的法律责任，加强农村环境执法力度。对执法人员进行专业知识培训，提高环境执法队伍的执法能力和整体素质，提高执法效率。最后健全农村的环境保护执法监督制度，建立科学的农村环境监管程序制度。法治社会强调监督，强化环境监控程序机制，对于环境违法行为能够及时发现并坚决制止，依法严格查处污染企业，提高农村环境监管执法的保障力，形成良好的环境执法体系。

(三)健全农村生态环境保护的司法机制。

司法是一个法治国家实现公平正义的最有效的救济手段。在构建农村生态环境法律体系的过程中，环境公益诉讼制度的完善对于环境司法权威的确立至关重要。环境公益诉讼简单说就是为维护环境公共利益而提起的诉讼。2013年生效的新修订的《民事诉讼法》第55条就明确规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”尽管这是我国首次在法律中明确这一制度，但规定的较为模糊，在法院具体的司法实践中还存在许多不明确之处。2013年6月17日，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释［2013］15号)，对环境违法案件所涉及的污染专门性问题的鉴定作出了明确规定，但毕竟是针对刑事案件，对于环境侵权案件的借鉴作用并不直接。实践中很多地方法院遇到环境公益诉讼，往往选择回避的态度不予受理。为此，应首先进一步明确诉讼主体和程序，肯定民间环保组织等社会环境公益团体作为原告的诉讼主体资格，此外，检察机关或个人都应被允许在农民的环境权益受到侵害又告诉不能的情况下代表他们向法院提起诉讼，以最大限度地维护农民的环境权益。

另外，还应推进农村环境保护司法机构改革，创新环境保护审判的新机制，具体包括推行环境保护案件的专门管辖，在中级法院设立单独的环保法庭，使涉及环境的诉讼更加专门化，也更加有利于公民尤其是广大农民的环境维权。实践中这一做法也早有先例，如2007年年底贵阳市中级人民法院即成立了专门的环境保护审判庭，并同时在下辖的清镇市人民法院也成立了环境保护法庭，专门审理环境违法案件;2012年6月，山东省东营市中级人民法院成立环境保护审判庭。这样的做法有助于节约司法资源、提高司法效率、统一司法尺度，值得推广。同时还应加强环保审判队伍建设，对法官进行过专业培训，以适应环境司法的专业性要求。