中国社会科学院工业经济研究所 史 丹

首都经济贸易大学财税学院 何 辉

水资源的短缺、浪费以及污染不仅影响居民生活，而且会影响国民经济的可持续发展。征收水资源费是促进水资源的保护和节约利用水资源的政策措施之一。然而，由于我国水资源费征收标准低，地区间征收标准差异大，实际征收率低，导致水资源费难以发挥杠杆调节作用。为促进水资源的合理利用，保护水资源，应优化我国水资源费的征收方式，充分发挥其经济杠杆作用。

一、水资源费征收存在的问题

(一)水资源费征收标准普遍较低，地区间的征收标准差异较大，难以体现水资源的价值，水资源很难得到优化配置，不利于促进水资源合理开发利用。

水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定，因而各地水资源费征收标准是依据地方性规章，导致了各地区征收标准差异性较大。

与国外水资源费率、水资源费支出占人均收入比重以及我国水资源保护支出相比较，我国水资源费征收标准偏低。目前，水资源费征收标准的形成机制不合理，部分地区水资源费征收标准过低，甚至有些地区只是象征性地征收。很多省市水资源费标准在0.20元/立方米以下，大部分省市水资源费平均征收标准占综合水价的比例不超过5%。如湖北省的居民生活用水和自来水取水水资源费为0.05元/立方米，水力发电的水资源费为0.003元/立方米;江西省的工业取水为0.015元/立方米，湖南省的工业取水为0.015元/立方米。

与水资源丰富的国家相比，我国水资源费征收标准较低。例如，2010年荷兰人均淡水量5426立方米，我国人均淡水量为2300立方米，而荷兰的水资源税税率明显高于我国水资源费费率。荷兰对水务公司取水按0.16欧元/立方米征收水资源税，对工业和农业取水按0.12欧元/立方米征收水资源费。

与OECD国家的人均水资源费支出占人均收入比重相比，也能体现出我国水资源费标准偏低。大多数OECD国家的人均水资源费支出占人均收入比重达到2%以上，而我国这一比重仅占1.539%。①资料来源:经合组织收入分配的调查问卷和其他经合组织数据库。

从水污染防治支出来看，水资源费收入难以补偿水资源保护所需的支出，体现出水资源费征收标准偏低。例如，2010年我国水资源污染防治支出365亿元，而水资源费收入为108.98亿元，收支差额256.02亿元。②资料来源:2010年财政决算表。

较低的水资源费征收标准无法起到经济杠杆的调节作用，对合理开发利用水资源作用有限。水资源费征收标准偏低是当前影响和阻碍水资源费征收制度实施效果的重要问题，削弱了水资源费征收管理的动力，难以实现水资源费制度的实施目标。

地区间水资源费征收标准差异较大。水资源费征收标准是由地方确定，因而地区间的水资源费征收标准差异较大。不仅各省之间的水资源费征收标准差距大，而且同一取水源的水资源费征收标准也存在差异，同一省内不同地区间水资源费征收标准也不同。例如，湖北省的水资源费征收标准明显高于湖南省的水资源费征收标准，湖南省地表水中用于工业取水和生活取水的收费标准分别为0.03元/立方米、0.025元/立方米，而湖北省地表水中用于工业取水和生活取水的收费标准分别为0.10元/立方米、0.05元/立方米。湖北省的工业取水的水资源费征收标准是湖南省的3.333倍，而湖北省的人均GDP是湖南省的1.157倍。相对于经济发展水平而言，湖北省与湖南省的水资源费征收标准差异较大。

再以云南、贵州两省为例，对发电企业征收水资源费标准:云南省水力发电取用地表水为0.1～1元/千瓦时，取用地下水为1～2元/千瓦时，火力发电取用地表水为0.2～1.5元/千瓦时，取用地下水为0.6～2.5元/千瓦时;贵州省企业发电取用地表水为0.001～0.02元/千瓦时，取用地下水为0.002～0.04元/千瓦时。除了省际间的水资源费征收标准存在差异外，就同一省而言，不同市或县之间的水资源费征收标准也可能不同。以安徽省不同地区的水资源费征收标准为例，淮河流域及合肥、滁州地区的地表水水资源费征收标准为0.06～0.08元/立方米;而安徽其他地区地表水水资源费征收标准为0.04～0.06元/立方米。

根据《关于水资源费征收标准有关问题的通知》规定的“十二五”末各地区水资源费最低征收标准，北京和天津的地表水水资源管理费平均征收标准为1.6元/立方米，地下水水资源费平均征收标准为4元/立方米，而上海等省份同列最低费用征收标准范畴，地表水和地下水水资源费平均征收标准分别为0.1元/立方米和0.2元/立方米。

(二)地方政府干预，用水单位缴费意识淡薄，水行政主管部门征收力度不够，导致水资源费实际征收率低。

目前水资源费征收困难，实际征收率较低。大部分省份的征收率都在70%以下，以湖南省为例，省级的水资源费实际征收率为70%左右，市县级的水资源费实际征收率为45%;辽宁省水资源费实际征收率为35%，自来水公司水资源费实际征收率仅为18%。①苏明等:《中国水资源费政策的现状问题分析与对策建议》，载于《财政研究》2010年第12期。地方政府招商引资进行干预，用水单位缴费意识淡薄，水行政主管部门征收力度不够，是水资源费征收实际征收率低的主要原因。

首先，地方政府为招商引资，吸引企业落户本地，对水资源费征收进行干预。一些地方政府从地方利益出发，干预水资源费的征收，随意减免一些企业的水资源费，许多地方政府把免征水资源费作为招商引资的优惠政策，影响水资源费的全额征收。尤其经济落后地区，采用水资源费减免成了地方政府招商引资的手段之一。

其次，取用水单位缴费意识淡薄，少缴纳水资源费，甚至拒不缴纳水资源费。一些单位虽然承诺缴纳水资源费，但以收入有限为借口，对水资源费一拖再拖，甚至有些单位拒不缴纳水资源费，导致水资源费征收困难，难以实现应收尽收，不仅造成使用水资源成本的不公，而且不利于保护水资源。

再次，水行政主管部门征收力度不够，对拒缴、欠缴水资源费的单位缺乏采取依法强制征收措施。水资源费征收多是以地方政府出台的规章制度，相对于税收而言，其法律约束力较弱。在现有政策规定中，缺乏对水资源费征收惩罚的具体规定，导致水行政主管部门对不缴纳水资源费的单位缺乏依法强制性措施。

二、国外水资源费征收模式与借鉴

国外有部分国家征收水资源税(例如德国、俄罗斯、荷兰等国家)，也有一部分国家征收水资源费(例如英国、法国等国家)。我们对英国、法国以及澳大利亚三国的水资源费征收模式，总结出水资源费征收经验借鉴。

(一)国外水资源费征收模式。

国外依据水资源费征收目标确定水资源费征收标准，不同国家水资源费征收目标不同，其水资源费征收标准也存在差异性。

1.英国:以回收行政费用为征收目标，水资源费由环境署征收，水资源费征收标准根据每年预算财政支出进行通盘调整，不同的取水水源、取水季节、取水区域和取水行业，其水资源费征收标准不同。

英国水资源费并不体现取水的环境成本或其他的外部成本，而是以回收行政费用作为水资源费征收目标。取水者在申请取水许可时，不但要缴纳一次性的申请费，每年还要缴纳相应的水资源费。英国环境署负责水资源费的征收以及征收标准的制定。英国在1969～1997年间英国水资源费征收由河流管理机构征收，1997年之后英国环境署负责发放取水许可证并征收水资源费。英国水资源费征收标准根据每年预算财政支出进行通盘调整，不同的取水水源、取水季节、取水区域和取水行业，其水资源费征收标准不同。一般的夏季水资源费征收标准高于冬季，水资源短缺地区的水资源费征收标准高于水资源丰富地区，取水者能返回抽取的水资源的水，其水资源费征收标准相对较低。

2.法国:以增加财政收入、补偿流域机构发展水资源和治理污染所需的开支为目标，流域管理机构制定水资源费征收标准并负责征收，水资源费征收标准制定不仅考虑消耗水量而且考虑所取水资源返回到取水源的量，同时也考虑取水地点和取水源头等因素。

法国水资源费由流域管理机构征收。法国建立了6个流域管理机构，对在自然界取用水征收水资源费。法国水资源费征收目标是为了增加财政收入。法国水资源费收入与排污费政策的收入一同被用于补偿流域机构发展水资源和治理污染所需的开支。法国水资源费征收标准由流域管理机构制定。法国6个流域管理机构负责设计本流域内的水资源费框架，同时决定水资源费征收标准。法国水资源费征收标准制定不仅考虑消耗水量而且考虑所取水资源返回到取水源的量，同时也考虑取水地点和取水源头等因素。用水户应缴纳的水资源费等于抽取水量乘以相应的取水费率加上消耗水量乘以相应的消耗费率。在河流上游取水的水资源费征收标准比在下游取水要高;而地下水的水资源费征收标准比地表水的水资源费征收标准高。

3.澳大利亚:以体现资源的稀缺价值和环境价值为目标，独立竞争与管制委员会制定水资源费征收标准，水资源费征收标准根据水源管理、保护等成本确定。

澳大利亚征收水资源费的目标有两个:传递水资源真实价值的信息以鼓励高效利用水资源以及节水设备的投资;减少政府补贴，既考虑了政府回收相关行政开支的需要，又体现了水资源的稀缺价值和环境价值。澳大利亚水资源费征收标准由独立竞争与管制委员会制定。该委员会于1997年成立，主要职能是确定管制行业产品价格。澳大利亚水资源费征收标准根据水源管理、保护等成本确定水资源费征收标准。先测算出用于水资源管理、保护等的成本支出，然后将这些成本分摊到总取水量中计算出单位取水成本，单位取水成本就是水资源费征收标准。

(二)国外水资源费的借鉴。

虽然不同国家水资源费征收模式存在差异性，但根据我国水资源费征收状况，国外水资源费征收经验值得我国借鉴，尤其水资源费征收标准制定依据具有良好的参考价值。澳大利亚水资源费征收标准充分考虑水资源补偿问题，利用水资源管理与保护成本支出测算出水资源费征收标准，具有良好的借鉴价值。

充分考虑水资源保护成本、水资源用途等因素，合理制定水资源费征收标准。应综合英国、法国、澳大利亚的水资源费征收标准，科学制定我国水资源费征收标准。英国水资源费征收标准考虑不同的取水水源、取水季节、取水区域和取水行业，法国水资源费征收标准考虑了取水量、取水地点、取水源，澳大利亚水资源费征收标准考虑了水源的生态补偿。因此，我国制定水资源费征收标准时，应根据水资源分布状况、水资源用途等因素。

三、水资源费征收模式的路径优化

完善我国水资源费征收模式，促进水资源节约利用，实现水资源费的经济杠杆调节作用，形成生态补偿保障机制，提高水资源费征收的积极性，实现水资源费的应收尽收。

(一)合理制定水资源费征收标准，强化水资源费的经济杠杆调节作用，形成水资源节约保护和管理的财政保障机制。

目前水资源费不仅征收标准偏低，而且征收标准差异性较大。水资源费征收标准应体现出水资源的稀缺性，综合各种因素，合理确定水资源费征收标准，充分发挥水资源费的经济杠杆作用，从而形成水资源节约利用和管理的财政保障机制。水资源费的征收标准不仅要考虑不同地区水资源状况，而且也要考虑不同行业或者水资源的不同用途。

1.提高水资源费的征收标准，发挥水资源费的经济杠杆作用，形成生态补偿机制。在制定水资源费征收标准时，除考虑经济发展水平、水资源丰富度等因素之外，应充分考虑水资源保护成本因素，水资源费征收标准应体现出水资源的环境价值，形成水资源生态补偿机制。

2.根据水系分布状况，制定不同类水系的水资源费征收标准，避免各地区水资源费征收标准差异性较大。按照水系制定水资源费征收标准不仅考虑了水资源的丰富度，而且考虑各水系状况。2013年，国家发改委出台了水资源费征收标准分类中，规定了“十二五”末各地区水资源最低征收标准，该征收标准为划定各水系具体征收标准提供了基础。根据不同水系，划分几类的水资源费征收标准。

3.根据水资源的用途制定水资源费的征收标准。按水资源用途划分，可分为工业用水和生活用水、一般行业和特殊行业用水等。不同行业水资源用途不同，其成本等也不同。因此，可根据水资源用途，分别制定工业用水、发电用水、生活用水、农业灌溉用水等水资源费征收标准。农业灌溉用水采用较低的水资源费费率，工业用水、特殊行业用水可考虑采用相对较高的水资源费费率。

(二)加强水资源费的征管力度，减少地方政府的随意减免，完善水资源费滞纳金制度，实施超额水资源费收入的激励政策，切实提高水资源费的征收率。

首先，减少地方政府的干预，避免因招商引资给予水资源费的减免。目前有些地方为招商引资，实施水资源费减免，是导致水资源费征收率低的原因之一。因此，应减少地方政府干预，切实提高水资源费的征收率。

其次，实施水资源费滞纳金制度，加强对缴费人的约束力。尽管水资源费与税收不同，但可采用税收征管办法，实施水资源费滞纳金制度，对在规定期限内拖欠水资源费的缴纳人加收滞纳金。我国目前水资源费征收管理办法中，只是规定对拖欠水资源费的实施催缴，拒不缴纳的可向司法机关申请强制执行，但并未实施滞纳金制度，对缴费人的约束力较弱。

再次，实施超额水资源费收入的激励政策，提高征收单位的征收积极性。实行水资源费征收计划管理，对完成征收计划和超额完成征收计划的，按一定比例核定奖励资金，奖励给征收部门，以调动征费积极性，提高征收率。

最后，加强宣传教育，提高取用水户的缴费意识。加强对取用水户的依法缴纳水资源费的宣传教育，提高取用水户的依法缴纳水资源费的意识，避免以经营困难为由拖欠水资源费的现象。

(三)在充分考虑政府间的水资源管理、节约和保护的事权范围基础上，科学地划分水资源费收入的分成比例，提高水资源费征收的积极性，加强水资源的保护，实现水资源费应收尽收。

目前，中央与地方按照1∶9进行水资源费解缴，即县级以上地方人民政府水行政主管部门征收的水资源费首先解缴中央财政10%，剩余的90%再在地方各级财政之间进行分配，具体的比例由省级财政主管部门确定。然而，作为地方的90%的水资源费又会在地方各级政府之间划分，导致县级实际使用水资源费收入较少，不仅不利于水资源费征收，而且导致地方保护水资源投入更加困难。因此，在充分考虑政府间的水资源管理、节约和保护的事权范围基础上，科学地划分水资源费收入的分成比例，提高水资源费征收的积极性，加强水资源的保护，实现水资源费应收尽收。县级水资源管理部门承担着水资源管理的最基础工作，所需投入的人力及经费较多，应提高县级水资源费收入的分成比例。

略)