邱成梁

从党的十五大确立依法治国方略以来，国家法治建设不断呈现新局面。党的十八大报告更加重视与凸显法治问题，在报告中“法治”、“依法”是出现频率较高的主题词。党的十八届三中全会提出了“法治中国”这一重要概念。“法治中国”是中华民族复兴梦想的内在要求，法治是实现中国梦的基础，能在根本上保证中国梦的凝聚力。“把法治理解为一项历史成就和一种法制品德，并且在理解法治的工具效用的同时，认识它对于人类尊严与自由的意义。”①夏恿：《法治是什么——渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期“法治中国”的提出，反映了当前整个国家对法治的重视，中国正在逐步迈向法治国家。“法治国家就是指主要依靠正义之法来治理国政与管理社会从而使权力和权利得以合理配置。”②孙笑侠：《法治国家及其政治构造》，《法学研究》1998年第1期“法治中国”概念的提出，既展示了中国社会正处于从人治走向法治的历史转型过程之中，也揭示了中国法治问题的特殊性。

法治的公信力视角是对“法治中国”建设的宏观性评估。法治公信力的要义是通过各种层次的体系化信号传递，法律权威得到公众的信任，从而实现主体间法律信息的共享与对称，最终实现法律主体博弈的均衡。法治公信力机制是涵盖着法律权威、信号传递与信任机制三个相互作用的方面，具体法治方式的优化有助于法治公信力的提升。法治公信力的范式具有重要的理论价值与实践价值，例如改革共识的达成、理性理念的塑造。

一、法治中国、法治评估与公信力

党的十八届三中全会关于法治的体制改革问题，提出了“法治中国”这一重要概念。在现代社会，神治、德治和人治都逐渐失去了治道根基，法治成为主要治道。法治是治国理政的基本方式，也是最合理的方式，这是人类发展的必然选择。特别是处在社会转型期以及面对复杂国际环境的中国，法治的重要价值更加凸显。中国法治既要遵循法治的普遍要求和共同价值，又要尊重中国的现实国情，坚持中国法治的特色。作为一种制度的法治，特别是当前的中国法治建设不可能完全靠变法或移植来实现，必须依赖于中国的本土法治资源。我国正处在社会转型期，法治的中国特色更加鲜明，其中既有合理性因素也有不合理性因素。“法治中国是法治国家建设的中国版，是法治的普遍原理与中国法治实践特色的有机结合；法治中国不仅结合法治普遍原理与中国现实国情成就了中国特色，而且还从法治理论与实践意义上对中国的法治建设进行了升级与升华。”①周叶中：《关于 “法治中国”内涵的思考》，《法制与社会发展》2013年第5期。在此也要意识到，法治本身是转型的一部分，又是促进转型的动力。改革开放以来，我国法治建设取得了瞩目的成就，同时也需要进一步的反思以促进法治建设的升级。对此，如何把握便成为一个重要问题，问题解决的理论进路也需要革新。法治评估所具有的经验总结与未来导向的双重功能，无疑对于法治中国建设具有重要促进意义。

处在转型期的中国法治建设，必须注重法治评估的运用。注重法治评估的根本目的是通过法治评估进一步发展法治、完善法治。法治评估机制在一定程度上能够发现现行法治体制的不足，从而为法治体制的进一步完善提供导引，以此来追求更高水平的法治。此外，法治评估对于国家治理体系完善和治理能力现代化具有重要作用。当前为提高社会管理水平，必须加强社会管理创新机制信息化建设，法治评估无疑有助于提供了一种进路。法治评估是对社会管理的法律效果、政治效果与社会效果等的综合考量，提高国家治理的信息能力。法治评估涵盖了微观和宏观两个层次。微观上，主要涉及法治指数的设计。作为一项法治机制，法治指数将相对模糊的法治高度浓缩化，使之在一定程度上有尺可量，形成一些可以量化的、具有可操作性的指标。鉴于中国法治建设的复杂情况，中国法治指数设计应具有思想维度的多重性，应涵盖虚与实、中国与世界、普遍性与特殊性、统一与杂多、表象与实质、诚信与虚构、理想与现实、定性与定量、建构主义思维与渐进主义思维、科学与人文等相关的思想维度，从而有助于更为真实地理解中国的法治建设。②侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，《法律科学（西北政法大学学报）》2013年第5期。在宏观上，法治评估主要是运用诸多理论框架对中国法治建设予以反思，例如公信力的分析框架。

从公信力的角度来观察，首先要认识到，我们离法治国家还有很大的差距，法治的功能也未得到充分发挥。“公信力是指公共权力领域与公民社会领域中以组织形态存在的行动者（公共机构）及具有公共性的抽象存在物（主要包括语言、制度、权力、货币、真理等）因赢得公民的普遍信任而拥有的权威性资源。”③周治伟：《公信力的概念辨析》，《攀登》2007年第1期。这一定义揭示了公信力涵义的重要关键词，即“权威”，但存在诸多漏洞。对于公信力更恰当的定义，是指在公共权力领域与公民社会领域中以组织形态存在的行动者（公共机构）凭借权威性资源而赢得公民的普遍信任而形成的无形公众影响力。公信力无形中会导致公共行为获得公众信任，从而使社会公众的对策行为符合公共预期，从而保证公共机制与社会机制的有序运行。公信力的概念内涵很强的经济分析的逻辑。基于社会信任的认可，权威可被赋予声望，而这种声望的赋予对于被赋予者来说可以是成本为零的；由于声望是可以传递的，行为人可以通过赋予或不赋予声望在一定程度上影响其他人的行为；权威得以确立并不断加强，同时也影响着其他主体对于某一权威的信任。权威与信任的互动过程，可视为两方在进行无限次数的重复博弈，重复博弈促进了声誉机制的建立和保持。法治中国的公信力视角，意在促进中国法治的自身转型，以及在最大程度上实现法治功能的最大化。

二、法治公信力的结构：权威、信号与信任

在公信力内涵探讨的基础上，法治公信力又应该如何界定呢？在现代社会，国家公信力的生成、发展在很大程度上是通过法治的方式实现的。法治公信力强调的核心点是法律，而国家公信力强调的核心是权力。法治作为治道的方式，法治公信力无疑描述的是整个社会对这一治道方式的信任。“法治的公信力主要取决于两个方面：一是社会公众是否相信法律本身是公平正义的，二是他们是否相信法律有足够的力量按它自己的逻辑发生作用。”①郑成良：《法治公信力与司法公信力》，《法学研究》2007年第4期。郑成良先生对法治公信力内涵的解读，具有整体解释力。根据上文所论述的公信力模式，郑成良先生所论述的第一个方面实质上是法律的权威，第二个方面在某种意义上是法律信息的信号传递机制，贯穿始终的社会公众信任构成了另一个方面。从经济分析的角度，法治公信力的要义是通过各种层次的体系化信号传递，法律权威得到公众的信任，从而实现主体间法律信息的共享与对称，最终实现法律主体博弈的均衡。法治公信力所涉及的外在形式，仍然是以公共机构为基础的，另一方面法治公信力的建构也是通过立法、司法、执法等途径实现的，同时不应忽视的是政党对法治公信力也有重要的影响。

权威是植根于人类内在心理的一种普遍现象。对公共机制来说，政治权威更是其存在与发展的基础。在任何一个国家、任何状态下，法治均是公共机制的形态。权威的类型及其核心影响因素对公信力产生至关重要的影响。权威可划分为传统型权威、魅力型权威、法理型权威。显然，对于法治公信力，法理型权威更具有长期影响力。故需要关注权威的理性化，即实现传统的人治权威向现代的法理型权威的转变。法律必须具有权威性，只有这样才能向人们提供有效的行动理由。“法律权威，是法津的内在说服力和外在强制力得到普遍的支持和服从。它意味着法津成为任何组织和个人都必须遵守的不可侵犯的力量，取得高于其他成文规范的效力和支配地位。”②谢鹏程：《论当代中国的法律权威——对新中国法治进程的反思和探索》，《中国法学》1995年第6期。在西方法理学界，法律权威问题作为一个潜在话题存在于法律实证主义与自然法学关于法律与道德问题的争议中。当代著名法理学家约瑟夫·拉兹提出了著名的“服从性”权威观，并阐释了服从权威的条件。季卫东提出了实现法制权威的三种模式，即约定俗成的权威、有理有据的权威、定分止争的权威，并主张通过程序获得权威。“通过程序树立的权威，必然不断接受正当化论证过程的检验，这也意味着采取制约权力的方式来维护权威。”③季卫东：《论法制的权威》，《中国法学》2013年第1期。法律权威机制的优化必须控制在程序的框架内，从而兼顾法律话语的保守性和张扬性。

公共机构与社会公众均有可能成为博弈过程中拥有优势信息的一方，而且不对称信息的状态是普遍存在的。从权威到信任、信任到权威，其转化机制必须依靠信号传递来完成，公共机构与社会公众之间的信息交流也需要通过信号传递来完成。信号传递对于法律话语而言具有重要的功能和价值，应当保障传递信号的真实性和全面性。信息公开是信号传递的基础性机制，具有重要地位，必须建立法律信息公开机制。通过建立信息公开机制，法律话语能获得更大的认同性，同时信息公开必须全方位。按照法律信息内容属性，信息公开可以划分为立法信息公开、司法信息公开和执法信息公开。立法信息公开是指立法过程中有关信息向公众公开，并以一定形式允许公众反馈信息。“司法信息公开是言论自由与新闻自由所衍生的知情权的嬗变，而知情权的充分行使，又将表达权、参与权、监督权置于其延展线上。”④刘爱良：《我国司法信息公开制度的重构、检讨与展望》，《时代法学》2012年第1期。“中国的行政执法信息公开正努力前行，行政执法信息公开方式的多样化、行政执法信息公开功能的复效化、行政执法信息的整合共享趋势、行政执法信息从单向公开走向双向交流等特点值得关注。”⑤莫于川、雷振：《中国的行政执法信息公开制度实践考察——项基于知情权保护视角的实证研究》，《南开学报(哲学社会科学版)》2012年第4期通过信息公开，一方面公众降低获得信息的成本、信号传递更畅通，另一方面为各方主体的信息交流提供了条件。在这个过程中，法律信息得到了更好地传递，法律人自身的信息能力也得到提升，从而使法律话语在话语体系中占据更主导地位。

法治社会下的社会生活方式以基本的信任为前提，信任降低了社会主体相互交流的成本与达成契约的成本，提高了实现目标的效率，从而提高了整个社会的效益。在法治公信力的分析框架内，权威塑造、信号传递的最终目标是获得公众的信任。如果把鸦片战争作为中国现代化转型的起点，中国社会现代化进程中的信任机制呈现出复杂的形态，但基本沿着隶属性信任机制向平等性信任机制转型、平等性信任机制向社会性信任机制转型。建国至改革开放以前的信任机制具有极强的社会共同体性。这种信任机制在一段时期内实现了信任所具有的机制功能。但改革开放以来，个体本位日益凸显，社会矛盾纠纷日益复杂，在这种情况下，原有的信任机制很大程度失效，而当前的信任机制并未合理塑造，存在诸多问题，导致信任所具有价值并未得到真正实现。社会转型期亟须建构新的信任机制。

法治公信力的框架最终导向便是获得公众的信任，其建构也需要新的信任机制。在产生信任的基本社会条件下，法治为信任铺平道路之后，形式上的信任机制亦需要转变。在关于法治与信任讨论中，信任的制度条件更加凸显，同时特别注意系统信任、普遍信任的视角。在法治秩序与信任的相互机制中，关于信任机制的建构内涵人格信任与制度信任的转化，也意味着特殊信任与普遍信任的转化。社会公众对法治的信任，无疑有助于现代法治秩序的建构。这种法制改革的模式意在互动、交涉中实现法治，也在法治秩序建构中为信任机制留下充分的发挥空间。法治视野下信任机制的建构，同样需要互动、交涉，在其中程序性具有重要意义。

三、法治方式与法治公信力的提升

法治所面临的困境及其产生的可能性问题，需要重新审视我们的法治思维和法治方式，特别是更具有实践导向的法治方式。法治思维是实施法治方式的思想基础，法治方式主要是以行为的方式表现法治思维的决策。处在国家转型时期，法治思维内涵的限权价值无疑能在一定程度上转变治理思路，从而在思想上获得公众的信任。这样法治中国的建设在思维层面上便坚持了公信力的价值导向。在社会转型期的中国，各种矛盾、纠纷错综复杂，亟须通过法治方式来凝聚共识。法治方式具有的更强实践导向，需要深刻认识其社会性，即以公信力的视角来重新阐释法治方式。法治方式的公信力视角涵盖宏观与微观两个层面。宏观上，作为治道方式的法治所具有的公信力，即法治公信力；微观上，具体法治方式的优化能有效提升法治公信力。作为治道方式的法治仍然是相互博弈的机制，需要从公信力的角度予以省察。法治方式是解决纠纷、处理问题的行为方式，从国家整体治理的角度，法治方式大体划分为立法的方式、司法的方式和执法的方式。法治公信力的提升亟须法治方式的优化。法治方式的优化路径，应以提升信息能力为切入点，从而进一步解决博弈均衡的问题。法律是一种主要由国家作为第三方进行实施的社会控制方式、激励机制，法治方式的优化应注重信息不对称问题的解决。

立法方式在法治公信力提升中具有本源地位，立法方式需要多层次系统优化。公众对立法的信任在两个层次上展现，一是对立法过程的信任，二是对立法结果的信任。立法过程实质上利益博弈的过程，而立法结果则是利益博弈的结果。改革开放以来，多元利益主体的形成，逐渐形成了利益博弈机制来实现正义分配，并通过法治的方式实现利益博弈的法制化。从政策博弈转向制度性的立法博弈，是转型期分配机制的重大变革，具有重要的改革性意义。从这个视角切入，公众对立法的不信任，实质上源于立法过程并未是博弈均衡的过程，而立法结果并未是博弈均衡的结果。当前优势利益集团在信息不对称状态下对国家立法及公共决策的影响在转型期的中国日益显现，如近几年日益增多的立法腐败现象，特别是行政立法腐败问题。中国立法腐败问题的解读，内涵不完全信息的假设前提，也揭示了不完全信息的博弈具有更多的复杂性，此外还涉及到“压力型立法”问题。“基于媒体话语的压力型立法是立法者信息能力不足的产物。在信息的视角下，如果立法者的信息能力不能有效应对现代法律规制活动的知识挑战，那么将无法抵御媒体话语的过度渗透，导致立法与媒体之间的关联过于紧密，形成一旦媒体热议、立法积极跟进的压力型立法现象。”①吴元元：《信息能力与压力型立法》，《中国社会科学》2010年第1期。总而言之，应通过对立法博弈过程的规制，特别是解决信息不对称的问题，达到利益博弈的均衡。

执法方式是法治获得公众信任的直接性方式，在一定程度上执法方式优化对于法治公信力的提升更具有导向性。当前执法方式存在诸多问题如曾经喧嚣一时的“钓鱼执法”问题，导致公众信任度的降低。从经济分析的角度分析，钓鱼执法难题源于执法者与黑车司机的信息不对称，执法机关的不合理应对也将问题复杂化。“政府决策者会在这次事件中深切感受到，对于某些社会麻烦和社会风险而言，再完善的制度建设也无法构建起绝对安全的防火墙，执法公信力是政府应对麻烦和防范风险不可或缺的无形资产。”②桑本谦：《“钓鱼执法”与“后钓鱼时代”的执法困境》，《中外法学》2011年第1期。此外，随着改革的进一步深入与市场经济的深化发展，行政执法方式急需从运动式执法向制度性执法转变。“在执法过程中政府奉行一种问题化策略和运动式执法，过分迷信强制和制裁的力量而忽视了执法过程中所有参与者制度性的相互学习，故加剧了规则表达和规则实践之间的背反”③王锡锌：《中国行政执法困境的个案解读》，《法学研究》2005年第3期。。通过执法方式优化提升法治公信力，应从外部机制和内部机制两个方面切入。外部机制方面应加强和改进对行政执法行为的监督制约，形成科学高效的执法监督新机制；内部机制方面提高执法者的信息能力，在行政执法中引入协商与和解机制，从而进行有效的、富有意义的交涉。

司法方式作为维护法律正义的最后一道防线，在法治公信力建构中具有重要地位。司法方式当前遭遇了某种程度上的危机，源于其基本职能解决纠纷的范围相当有限，以及解决纠纷的质量与效率同样不高。总而言之，司法在解决纠纷方面所应有的功能受到削弱。尽管当前通过司法权的扩张一定程度上缓解了这种危机，但并未从根本上解决问题。当前司法无法有效全面地解决纠纷、缓解矛盾，导致在一定程度上法律权威无法通过司法途径传递。实际上，前一段时期所倡导的和谐司法理念在整体上回应了司法所遭遇的效率危机，但在实践中效果并不明显。通过司法方式的优化来提升法治公信力，主要从两个方面展开。一是纠纷解决机制必须多元化，如此才能弥补狭义上司法方式的功能局限性。“多元化纠纷解决机制是指在一个社会中,多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在、所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。”④范愉：《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》，《法律适用》2005年第2期。特别是非诉讼纠纷解决机制的完善与发展，以满足社会纠纷解决的需求。二是在不同层次上真正推进司法独立，从而保证司法方式的自足性。如，十八届三中全会提出的探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，从而进一步保证国家法律统一正确实施。

四、法治公信力的价值及其限度

法治公信力的范式，具有重要的理论价值与实践价值，同时也存在一定的限度。中国共产党十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，认为改革开放是党在新时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是决定当代中国命运的关键抉择。全会提出全面深化改革，包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制、军事体制等。法治本身是改革的重要组成部分，同时应通过法治方式推进改革，充分发挥法治的价值。“改革与法治都是化解社会矛盾的危机处理方式，但无论哪一种方式的单独运用都可能会出现偏差，因为停滞改革或过于猛烈的改革都可能会激化社会矛盾，而法治走向僵化不仅会放缓改革的步伐，而且也可能强化固有的矛盾。”⑤陈金钊：《对“以法治方式推进改革”的解读》，《河北法学》2014年第2期。在处理改革、法治与社会的关系中，需要恰当处理。改革共识达成的法治进路，需要通过公信力的视角予以观察。公信力实际上检验了改革共识的合法性、合理性，同样在一定程度上会优化达成改革共识的法治进路，从而降低了改革共识达成的成本。当前凝聚改革共识的法治进路呈现出多样化姿态，需要综合运用、系统优化。特别提及的是，用立法方式进行废、立、改，通过法治框架为人们商谈改革提供了合法平台。立法方式在整个法治公信力的建构中地位举足轻重，是改革共识达成的重要法治进路，如当前对主体间型立法的倡导。主体间型立法有助于维护法律的稳定性、扩展立法的信息来源，宏观上构建权利信任权力的和谐社会。

在宏观层次上，基于改革共识的达成，法治公信力所提供的进路有助于理性共识的达成。对于法治公信力作为治道方式，在深一层内涵上探讨，民族国家与国家理性的构建具有涵盖性。对于转型时期的中国而言，民族国家的建构并未过时而具有深远的意义。民族国家的构建意在改进传统的政制体制并提炼国家理性。“国家理性具有突出的二元性特征，即在国家理性中存在着权力与伦理、自然与精神、政治与道德之间永恒的张力，国家理性一面总是趋于向价值领域自我提升，一面又循环往复地堕落为纯粹的权力冲动。这种二元性使国家绝无可能转化成一个完全道德的建制。”①裴自余：《国家与理性：关于“国家理性”的思考》，《开放时代》2011年第6期。但关于国家理性，对于以下品性，我们仍然共同认知。依照法治维护正义和人权的国家行为，而非仅仅出于必需的国家行为，才是真正理性的；不仅需要诉诸普世价值确立国家理性的限度，更应以宪政和法治的方式约束国家理性。因此，作为治道方式的法治，对于民族国家与国家理性的构建具有重要意义。“总的进路是根据自由民族主义理路，指陈通过建构优良政体，形成政治秩序、提炼国家理性，从而将中国建设成为一个成熟国族的理论思考。”②许章润：《民族国家：双重规训与政治成熟——一个主要基于近代中国语境的自由民族主义共和法权解释》，《政法论坛》2009年第6期。在这种情况下需要一种强化的公信力，但应当在这个进程中不断化解、消除其负面影响。在推动整体机制改革的大环境下，法治公信力在诸多层次上有助于改革共识的达成，以及在更深层次上理性共识的达成。

公信力意在公共机构与社会公众达成契约之前减少相互交流的成本，亦即减少了达成契约的成本。法治公信力则是在法律权威基本存在的情况下，降低了理想法治运行的成本。但法治公信力并非永远有益的，法治公信力的强弱需要理性的认识，应当追求法治公信力的最佳限度。超强的法治公信力意味着博弈的结局便是公众不作出任何判断只是盲目地服从法律。这种体制一直是一种服从模式，从而也使法治失去了改进的机会与空间。而超弱的法治公信力意味着相互博弈的结局便是公众对法律往往作出抵制的判断，易导致国家机制与社会机制的混乱，即无法形成法治化的状态。法治公信力在何种限度上最优便是一个重要的问题，法治公信力的建构便是向这个最优不断靠近。处在转型期的中国，由于原有信任机制失效导致的信任问题凸显。但在这个过程中，法治公信力的进路必然存在诸多先天性缺陷，对于缺陷的规避也仅仅是尽力而为。

我们必须对法治寄予厚望，并运用公信力模式予以系统改造。“法治是靠得住的，但仅靠政治治理或者管理意义上的法治又是不行的，法治应该与其他社会治理手段实现协同展开。”③陈金钊：《把法律作为修辞——法治时代的思维特征》，《求是学刊》2012年第3期我们也应当将共识上升到国体层面，从而引导国家转型发展。现代民族国家的转型经验，使我们应意识到现代中国必须是一个法律共同体，法治公信力能在更大程度上凝聚民族共识。