□吴晶晶 高婧

我国民用航空应急管理现状
——以东方航空西北分公司为例

□吴晶晶 高婧

民用航空；突发事件；一案三制；应急管理；管理体系；东方航空

经济的快速发展使得人们的生活水平日渐提高，随之而来的是交通运输业的蓬勃发展。据有关数据显示，到2015年我国民用航空飞机数量将翻倍，总数预计将超过4500架，这也意味着民用航空业将迎来更大的机遇和挑战。民用航空作为一种先进的交通运输方式，快速舒适的运输特点使其越来越受到旅客的青睐，但是由于其高风险的特点也使得民用航空业面临很多问题。如2013年发生的韩亚航空旧金山事故，北京首都机场上访人士引爆炸药，以及我国大量航班延误造成的乘客不满情绪引发的一系列问题等，这些事件的发生不仅使得人民的生命财产安全遭到了损害和威胁，也把民用航空推到了舆论的风口浪尖。所以，如何在保持快速增长的旅客量和运输量的同时，不断增强民用航空应对突发事件的能力以及提高民用航空应急管理的水平将成为民用航空业面临的问题。笔者通过对东方航空西北分公司应急管理体系的分析，提出了提高应急管理能力相关的建议。

一、应急管理的相关概念

近些年，应急管理研究得到了越来越多专家学者的关注，但作为一门较为新兴的学科，学术界暂还没有一个统一的定义。有学者指出，应急管理是对即将出现或已经出现的灾害而采取的预防或者救援措施。也有学者认为，应急管理就是在突发公共事件的爆发前、爆发后、消亡后的整个时期内，用科学的方法对其加以干预和控制，使其造成的损失最小。还有一些则把应急管理定义为风险管理，其主要目的是对灾害进行控制，使其造成的损失最小。虽然定义不尽相同也未统一，但是其共同点都是强调了应急管理的过程不仅仅包括对突发事件的事中应急处置，也包括了事前的预防机制、预案管理、预警管理，以及事后的恢复重建、调查总结、反馈评价等。

应急管理的客体主要是突发事件。突发事件本身具有突然性、威胁性、紧迫性和偶然性等特点，通常会对公民的生命财产安全造成不同程度的威胁和损害。重大突发事件往往包含5个时期，即潜伏期、形成期、爆发相持期和消退期，对应应急管理过程包括预防、准备、反应（响应）和恢复4个阶段。在早期，民用航空突发事件主要包括航空器运行过程可能出现的各种事故、险情或威胁。但近年来，随着对应急管理研究的深入及民用航空业的快速发展，现有的民用航空应急管理范畴已经超过了以往的民用航空突发事件。现在的民用航空突发事件囊括了在民用航空公共领域或民用航空系统正常计划之外发生的，可能造成利益损害的或会影响安全的所有突然发生事件。

二、我国民用航空应急管理现状及问题

应急管理体系框架的主要构成是“一案三制“。“一案”指的是应急预案，“三制”指的是应急管理体制、机制以及法制建设。预案其实是方案的集合，包含应对具有特定特征的事件的一些行动和策略。它是应急管理的起始，起着指导和纲领的作用。有学者认为，制定预案实际是把非常态实践中的隐性的常态因素显性化，将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。应急预案实际上是一个透明和标准的反应程序，是快速响应和应急救援的基本保证，使救援活动能按照预先周密的计划和最有效的实施步骤有条不紊地进行。预案是对突发事件的提前模拟准备，不同的突发事件应该对应着不同的预案分类，而且要保证预案的可操作性和实用性，一方面不能太过细致，这样会降低突发事件应急处置过程的灵活性和变通性，使预案本身的行动指南作用减弱；另一方面预案的实施步骤不能太简化，否则不能有效保证预先计划的快速响应和应急救援的顺利进行。在编制应急预案时，应该在预案的演练之后，及时做出评估和反馈，以便能准确地对预案进行修改和修订。总的来说，我国民用航空应急管理的预案管理水平也在逐步地提高，已经形成由民用航空总体应急预案、民用航空专项应急预案、民用航空地区应急预案和民用航空企事业单位应急预案构成的民用航空应急预案体系。

应急管理体制是应急管理结构的具体组织形式，是建立应急响应机制和应急预案体系的依托和载体。我国民用航空的应急管理体制主要分为5个方面，即统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理。现有的安全监察管理机构主要分为3级，即民用航空总局、地区管理局、航空企业，各级针对不同的层级和内容负责，并分别下设了相关的部门，如安全委员会、安全监督委员会、安全监察机构等，机构设置较为完善，能涵盖民用航空应急管理的各方面。

民用航空应急管理运行机制包括4个部分，即预防与准备、预测与预警、应急处置和善后处理，其中，预防和准备主要涉及的是应急预案管理机制。民用航空管理部门应在民用航空运行的实际情况的基础上，根据相关法律法规建立完善的应急预案体系。预测和预警机制主要是在突发事件实际发生之前对事件进行预报、预测及提供预先处理操作。应急处置机制是整个应急管理运行机制的核心，不管是预案机制还是预测预警机制，都是为了能在应急处置时能够尽可能地遏制事态的发展，把损失和影响降到最低。我国应急处置机制的构成主要包括指挥调度系统、处置实施系统、物力与人力资源系统、信息管理系统、决策辅助系统，各系统遵循系统性和统一性原则，相辅相成相互协调。处置的结束并不代表应急管理的结束，善后协调机制对突发事件的最终处理也至关重要，民用航空突发事件的善后协调机制包括应急恢复管理和公共关系维护两大部分。前者主要是针对突发事件的一些后续处理，如伤员的补偿抚恤、航空活动的恢复、损失的评估以及后期的一些反馈评价等。后者则包括了及时向新闻媒体公众等发布突发事件的信息及进展情况，避免因公众的猜忌而引发的后果。总之，应急管理机制的各个部分都服务于对突发事件的应急管理，所以，应积极协调各部门，进一步规范其职责，做到以块为主，条块结合，形成全社会共同参与的突发事件高效率应对格局。

我国民用航空应急管理的法律法规已较为完善。如《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》、《中国民用航空应急管理规定》等。这些法律法规给民用航空应急管理搭建了一个良好的法制基础，为应对各种突发事件提供了法律保障。

虽然我国民用航空应急管理体系的“一案三制”中的各个部分的管理和建设较为合理，但是，总体来说，还需要进一步改善。首先，应提高应急预案编制的水准，并加强对应急预案的管理。我国民用航空突发事件的应急预案的主要是根据《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》来制定的，但该预案还存在着一些问题，如编制的计划不够全面，使用的设计程序缺乏科学性，实施步骤太过粗略，缺乏必要的预案演练等。对此，应该加强对应急预案的管理，真正做到在应对突发事件时有预案可依，有计划可实施，提升应急系统的整体响应速率。其次，缺乏一个统一高效的应急协调指挥系统。由于民用航空的应急管理体制是由三级部门共同构成，这就造成了在面对突发事件时，有可能会出现信息传递的延迟以及部门之间职责的难以协调等情况，会降低应急处置的效率，扩大突发事件的不良影响。为了能在最短的时间内使各种资源得到最有利的调配和整合，有必要建立一个统一有力的应急协调指挥系统，增强应急管理的统一性、一致性及高效性。再次，应急管理的模式转变。我国民用航空现在多采用传统应急管理的思路，即在处理突发事件时主要根据事前制定的最优计划及临时调整。但是突发事件最大的特性就是不可预知性，传统的应急管理采用的是被动的预防，缺乏灵活性会使应急的效果大打折扣，应及时地由传统的应急管理向实时应急管理的模式转变。实时应急管理结合了现代计算机技术，能够依据所存储的各种资源信息，采用有效的计算分析技术，在较短的时间内从各种可能的方案中选出最优的方案，且能极大地提高应急管理的反应速度并能够显著地降低损失和影响。

三、东方航空西北分公司应急管理体系

东方航空西北分公司应急反应组织体系主要由4部分构成，东航应急反应领导小组、东航应急反应中心、东航西北分公司应急反应领导小组、东航应急反应中心。应急领导小组是统一指挥和全面协调紧急事件处理的领导机构；应急反应中心是对紧急事件实施及时反应和有效救援的常设机构，是应急救援的最高指挥中心，负责信息汇集、发布、对外联络和协调。其中，应急反应中心下设有应急反应办公室、公共关系部、安全保卫部、联络协调部、技术支援部、后勤保障部，各个部门具有单独的职权并分别负责相应的部分。总的来说，其整个应急反应组织体系较为全面，且在突发事件发生时能快速有序地做出应急反应。

东方航空西北分公司对突发事件也进行了较为科学的分类，共分为紧急事件、重大突发事件、一般突发事件3类。紧急事件指航空器可能发生、发生严重损坏及导致人员伤亡的情况；重大突发事件指出现急危病人、非法干扰等危及旅客生命、严重影响其他旅客继续完成旅行等的妨碍运输服务系统有序运行的突发事件；一般突发事件指旅客轻度人身伤害、轻度精神状态不稳定、一般酗酒、斗殴和暂时性昏迷等不危及旅客生命以及不影响其他旅客完成继续旅行和运输服务系统有序运行的突发事件。并根据不同类型突发事件的特点规范了相应的应急流程，保证了在处理突发事件时能做到有据可依，有计划可实施，而且对突发事件的分类也会使得应急管理更具有科学性、针对性、具体性。

关于应急管理中的预案管理，东方航空西北分公司对不同的突发事件也做出了相应的应急预案文件。如劫（炸）机、机上纵火事件处置预案，突发公共卫生事件应急工作预案，消防应急处置预案，电梯故障应急救援预案危险品事故应急处置预案等。这些预案的完整性、具体性以及预案处置流程的可操作性都关系到对此类突发事件应急处置的效率和质量，所以预案管理的重点是在编制预案时能尽量使得计划更详细，但同时要注重预案的灵活性，处理程序及方法的合理性和科学性，使得预案能在应对突发事件时能真正起到指导作用。

总的来说，东方航空西北分公司的应急管理体系能够在突发事件发生时做到快速高效的应急响应，综合协调的应急处置，为减少人民生命财产的损失和伤害提供了有力的保障。但是在相关的方面还应该进一步的完善。一是应建设相应的应急管理平台体系。应急平台是以公共安全科技和信息技术为支撑，以应急管理流程为主线，软硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，是实施应急预案的工具。一个强大高效的应急管理平台能够更好的实现应急管理的统一性、一致性、协调性等，从而能快速选择更优质更灵活的应急方案。二是应建立健全应急保障体系。完善的应急保障体系是有效应对突发事件的关键，而应急保障体系的重点又在于资源保障体系。资源保障包括信息资源保障、人力资源保障、各类物资保障和应急能力的保障。应该加强对各类资源的协调管理，以保障在应急处置时资源的调配能实现快速及时地供应到位。

（作者单位：西北工业大学管理学院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.2.029