徐敏宁 朱国云 袁志田

公共政策执行模式的历史演进与困惑

自1973年普雷斯曼(Jeffrey L．Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)在《执行:华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》①一书中开启了公共政策执行研究以来，公共政策执行研究大致经历了三个重要时期。三个时期的主要执行模式依次是:(1)自上而下的执行模式。该模式是由巴瑞特和福吉对20世纪70年代主要的政策执行研究概括而成。②该模式认为政策执行与政策目标是一种非直线关系③，注重对案例的实证研究，强调中央政府在政策执行中的作用，尤其是政策目标的导向作用，并试图从“政策制定与执行的结构中找寻执行力低下的环节与症结”④。(2)自下而上的执行模式。李普斯基的“街头官僚”⑤，埃尔默的“追溯性筹划”⑥，贺恩和波特的“执行结构”⑦，是该模式的主要代表。该模式与自上而下的执行模式刚好相反，它以政策链条的低端作为执行基础，强调地方执行机关等执行主体的自由裁量权的作用，强调灵活性与原则性有机结合的原则和因地制宜地执行政策目标。(3)“政策/行动连续统”模式。麦尔科姆·L．高金等人的“府际政策执行沟通模式”⑧，萨巴蒂尔等人的政策变迁模式⑨，尤金·巴德克的“执行博弈”⑩，是该模式的主要代表。该模式自20世纪90年代开始盛行，有整合前两种模式的意味，强调上下互动，并在纵向政府组织之间与横向政府组织之间构建了网络体系。

国外的三种公共政策执行模式虽然能在理论和实践上给我们提供有益的借鉴，但自上而下的执行模式过于强调层级节制的指挥命令关系，自下而上的执行模式高估地方基层目标和自由裁量权的使用，整合型模式的网络分析过于复杂，难以解决现实问题。国内研究虽能提供很好的视角、思路和方法，但基本还是囿于这三大模式之中，难以化解执行梗阻与执行低效两个政策执行中最棘手的问题。因此，本文针对我国特有的政治生态，对传统的公共政策执行模式进行扬弃，尝试性地提出公共政策的和谐型博弈执行模式。

和谐型博弈执行模式的理论内涵

(一)和谐型博弈

公共政策执行中的和谐型博弈理念是在博弈理论基础上，针对我国公共政策执行的具体生态环境而提出的。和谐型博弈理念的核心是让政策主体在公平、正义、诚信的基础上追求合理利益，政策主体之间既相互制约、均衡，又相互协调、和谐、充满活力。和谐型博弈由三部分组成，即局中人的和谐、博弈过程的和谐和博弈结果的和谐。局中人的和谐是政策主体之间、主客体之间在扬善弃恶的制度设计与社会道德教化下形成的协调、友好状态，博弈各方既有利益的竞争，又有利益互补、兼容与共赢、互助的理念。博弈过程的和谐是博弈各方在一定规范和秩序下达成的协调、友好的博弈过程，博弈各方信息基本对称，使用策略的能力和策略空间基本相当。博弈结果的和谐是指个体理性和集体理性渐趋达到均衡，博弈各方处于共赢、协调的状态之中。只有目标、过程和结果的内在逻辑一致，局中人、博弈过程、博弈结果都和谐，才是和谐型博弈，三者任一点不符都不是和谐型博弈。

目前，博弈论研究由经济学领域迅速扩展到政治学、社会学等多学科领域，其理论内涵不断丰富与发展，但它的“经济人”假设的逻辑起点却没有变化。这种纯粹的“经济人”理性，忽视了人性的复杂性与多重性，忽视了客观环境对人的影响。因此，像纳什(John Nash)、夏普利(L．Shapley)、冯·诺伊曼(J．von Neumann)与摩根斯特恩(O．Morgenstern)等博弈理论专家以“经济人”为假设，建构起来的整个博弈理论与客观现实难以融合，更难以运用到公共政策执行中来。和谐型博弈在人性假设上弥补了传统博弈论人性假设的不足，它以西蒙的有限理性为人性的逻辑起点，既承认人有限地追求自身利益最大化，又承认人性的可塑性，肯定社会道德与扬善弃恶的制度设计对人性的深刻影响。本文以全新的视角，将博弈偏好追求分为合理合法的利益追求与不合理不合法的利益追求。和谐型博弈偏好仅仅指合理合法的利益与正义、公平、诚信等价值。当然，这里的利益不仅指物质层面的利益，还包括精神层面的各种奖励、晋升与荣誉等。追逐不合理不合法利益的博弈不是和谐型博弈。和谐型博弈的这种有限理性假设，主要是通过制度设计和主流价值观建设引导博弈各方追逐合理合法的利益，引导追逐不合理利益的不和谐博弈向和谐博弈转变，激励博弈各方树立一种公平、正义、诚信的带有正能量的博弈偏好。

(二)和谐型博弈执行模式

和谐型博弈执行模式以有限理性为逻辑起点，以和谐型博弈为基础，以信息阳光运行为基本条件，以动态重复博弈和合作共赢博弈为基本手段，围绕纵向上下级政府之间、横向平行政府或平行部门之间、政策主客体之间关系三个维度展开。它拓展了政策连续统执行模式局限于政府之间的研究路径，贯穿了政策执行的整个过程，既强调上下级政府之间的互动博弈，又包含平行政府或平行部门之间的互动博弈，还包括政策执行主体与目标群体之间的互动博弈。在理性认识上，肯定了政府组织的利益性，强调政策执行过程中要兼顾上下级之间的利益，承认政策主体之间的互动博弈，强调各方的策略选择对执行结果的影响。

有限理性是和谐型博弈执行模式的逻辑起点，当然，这里的追求自身利益最大化的有限理性也只是指追求自身合理合法利益的最大化。这种有限理性假设，回应了公共政策执行中两种极端假设的不足。第一种极端假设认为，执行主体是全心全意忠诚于党和人民、忠诚于政策的“公共人”，没有自己的利益追求，能完全保持价值中立，不偏不倚地执行政策;第二种极端假设认为，政策主体也是“经济人”，在政策执行过程中和在经济领域一样，追逐自身利益最大化。前一种过于理想化，忽视了人自利理性的一面，建构在这种假设基础上的“善政”，势必脱离实际，缺少监督与制约，必然导致执行扭曲变异和执行低效。后一种夸大了政策执行主体的自利理性成分，忽视了人性的复杂性与多重性，否定了社会主义核心价值观扬善弃恶的道德教化作用，建构在这种假设基础上的制度控制主义，势必违背关爱、尊重与亲和等柔性化管理的人性原则，难以激发执行主体的积极性与创造性，执行梗阻与僵化现象极易发生。将追求合理合法利益的有限理性引入公共政策执行中，否定了前两种极端假设，既遵循执行主体有逐利理性的规律，尊重行政实践中执行主体逐利博弈的客观现实，又肯定社会主义核心价值观扬善弃恶的道德教化作用。这种假设的核心是将和谐型博弈理念引入公共政策执行中，将博弈思想引入合理的竞争中，强调利用博弈规则让执行主体自主执行政策，减少外在制度控制形成的大量资源浪费。它既能引导政策主客体合理合法地追求身利益，加强对彼此的监督与制约，避免负和博弈或零和博弈形成的政策扭曲变异现象，又能激发执行主体的积极性与创造性，提升执行效能。

总之，和谐型博弈执行模式既能在实践上回应党的十八大提出的“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”的要求，让政策主体之间既相互制约、均衡，又相互协调、和谐、充满活力，有效化解执行梗阻与执行低效两个最棘手的问题，引导政策主体由不合理自利向合理自利转变，由“经济人”向互惠合作具有忠诚执行政策情怀的道德人转变;又能在理论上回应三种经典公共政策执行模式的不足，拓展公共政策执行研究的空间，建构有中国特色的动态公共政策执行模式，推进我国公共政策执行的科学化、民主化、法制化与本土化建设。

和谐型博弈执行模式存在的应然逻辑

从实然性角度看，公共政策执行主体的部门利益、个人利益的客观存在性是毋庸置疑的，作为政策客体的广大民众追逐个人利益更是无可厚非。在政策执行过程中，政策主客体追逐私利互相博弈现象是普遍存在的，本文无需赘述。在此主要从学理角度去探析利益博弈背后的深层动因，探析公共政策执行领域内究竟是否存在博弈现象，能否建构和谐型博弈执行模式。

1．政策本身的利益属性是公共政策执行中博弈现象存在的前提与基础。政策是对全社会的价值做权威性的分配，政策执行过程受最终结果和为战略性利益而使用不同策略的无数行为者影响。这些观点虽过于强调政策的价值分配功能，或政策执行的利益相关性，把指导行动的准则等同于行动本身，但却从本质上指出了政策的利益属性。由于这种利益属性，政策在层层分解落实中，就可能产生矛盾与冲突。无论是地方政府还是目标群体都可能处于损益状态，为挽救自身受损利益彼此之间就易于产生矛盾与对抗，进而引发彼此之间不断地博弈。正如巴瑞特等所说，政策执行过程是“一个政策(行动)的连续统一体，在这一连续统一体中，那些寻求将政策付诸实施的人和那些采取行动需要依靠的人之间的互动和谈判过程，随着时间的推移，一直在进行着”。因此，在很大程度上，政策本身的利益属性决定了政策执行过程就是政策主体与主体、主体与客体、客体与客体之间的博弈过程。

2．政策执行主体的自利属性是公共政策执行中博弈现象存在的根本原因。我国公共政策执行主体涉及地方党政部门、地方领导干部与具体的行政人员等，但不管是地方党政部门、领导干部还是普通行政人员都具有自身的利益特性，都有可能追求自身的利益最大化。从组织理论角度看，目前我国的党政组织虽然不断地改革与完善，提出了服务型政府、责任型政府等新的理论主张，但是依然没有跳出韦伯的官僚制组织理论框架，依然没有摆脱自上而下的层层分封、层次指令的金字塔式的管理体系。在这种组织理论架构下，地方党政部门往往兼具“代理人和自利者的双重角色，既代理上级政府指令地方公共事务，也追求自身的政治和经济利益”。同样，不管是领导者，还是普通的行政人员，往往也兼具双重性，具有代理上级政府的指令与要求的特性和追求个人利益的属性。从“经济人”理论看，党政部门的公共选择的方法仍然是经济学的方法，行政人员也是一个“自利的、理性的、追求效用最大化的人”。这种政策执行主体的利益特性是政策执行中博弈的最主要根源，有了这种利益特性，政策执行主体就可能扭曲政策、变异政策追求自身的利益，彼此之间展开博弈就有一定的必然性。

3．自由裁量权是公共政策执行中博弈现象存在的外在诱因。公共政策执行的环境具有复杂性、多变性等特点，政策客体更是千差万别，因此，政策执行最重要的原则是灵活性与原则性有机结合。该原则要求执行者既要把握原则性，坚持政策的宗旨，又要根据地方实际灵活变通，以便取得更好的执行效果。而要实现这一原则，执行者的行政权力必须具备一定的弹性空间，即必须具有一定空间的自由裁量权，这样执行者才能根据地方实际充分发挥自己的主观能动性与创造性。如果行政自由裁量权太小或没有，那就会千篇一律，政策执行势必僵硬、死板，甚至无法有效执行。因此，政策执行中行政自由裁量权的存在具有一定的必然性。英国行政学家卡罗尔·哈洛和理查德·罗林斯指出:“自由裁量权对规则体制的运转在逻辑上是完全必要的，实际上是不可消除的:它们无法消除，除非消除规则体制自身。”在公共政策执行领域内，行政自由裁量权存在的合理性是毋庸置疑的，但这种裁量权执行的效果如何，很大程度上取决于执行者自己，因为很少有外在的制度去约束，有时也无法实现外在的制度约束。行政自由裁量权的这种特性对执行者的行政道德、行政良知、行政责任、行政人格提出了很高的要求，要求他们必须是一心为公的“公共人”，在遇到资源短缺、环境恶劣或利益冲突时，要求执行者主动付出额外努力，做出更大的自我牺牲。否则，他们就可能利用这种权力去寻租，去追求自身利益。从政策实践看，作为政策执行主体的政府组织和行政人员并不完全是公共人，他们也有利益属性，也会追求自身利益最大化。在遇到利益矛盾和冲突时，这种自由裁量权就可能诱导执行者去寻求自身利益，展开博弈。因此，可以说，这种自由裁量权是我国公共政策执行中博弈现象存在的外在诱因。

和谐型博弈执行模式的路径创新

(一)营造公共政策执行中的和谐型博弈文化

和谐型博弈文化是以和谐型博弈为主旋律构建起来的文化，包含公平、正义、有限理性、竞争、诚信、兼容、共赢、互助等多种元素。建构这种文化的主旨是引导执行主体遵循公共政策执行中有限理性竞争的博弈事实，让政策主客体从自律角度合理合法地追逐自身利益，从而最大限度地激发活力，不断提升执行效能，引导政策主体由不合理自利向合理自利转变，由“经济人”向互惠合作具有忠诚执行政策情怀的道德人转变。其最大特点是对“经济人”与“公共人”思想进行了扬弃，既承认追逐私利的理性成分，又肯定道德的教化作用。要实现这些元素的兼容并包，必须要革新思想。第一，不断强化社会主义核心价值观教育，不断增强政策执行主客体的忠诚意识、奉献意识、服务意识与责任意识。倡导公平、民主与正义理念，努力改变政策执行主体与客体的博弈偏好，扭转政策客体对政策的冷漠、投机与搭便车等现象，引导政策客体逐步形成公平、民主、正义、集体利益与国家利益等博弈偏好，不断增强政策客体对政策执行主体违规扭曲执行与低效执行等行为的制约与抗衡能力。第二，将和谐型博弈的竞争理性、诚信、兼容、共赢、互助等理念注入公共政策执行的绩效考评制度之中，鼓励合理合法竞争，引导完全追逐私利的极端博弈、投机与搭便车等不和谐博弈向和谐型博弈转变。第三，创新行政文化。目前，我国的行政组织依然主要是金字塔型的官僚制组织，上下级之间依然主要是命令与服务关系，同时官本位思想根深蒂固，行政人格易于扭曲变异。行政人员在公开程序上，更多是唯命是从，当制度与程序无法触及时，就易于扭曲变异政策，寻求个人利益。因此，一定要注重上下级之间的行政文化建设，不断提升行政人员的人格力量，营造实事求是、敢于说真话、敢于对上级不当行为进行纠偏与制约的良好氛围。

(二)构建公共政策执行中的和谐型博弈规则

博弈规则是博弈的重要组成要素，直接决定博弈的结构、各方策略乃至博弈的结果。公共政策执行中的和谐型博弈规则主要由纵向政府之间的博弈规则、横向政府之间的博弈规则与政策主体与客体之间的博弈规则三部分组成。第一，优化纵向政府组织之间的博弈规则。深化行政体制改革，优化组织结构，合理划分上下级之间的事权与财权，是优化上下级政府间博弈规则的基础。规则制定应突出激励与监督制度建设，既要有从上向下的激励与监督机制，也要有自下而上的反馈与约束制度。上级对下级的考核监督主要是政策的执行绩效，下级对上级的监督主要集中在上级的服务意识、责任意识和权力运行状况等。考核结果一定要和选拔任用、晋升相结合，努力形成上下对等的激励力与威慑力。第二，加强横向政府之间的博弈规则制定。目前，我国处于同一层级的横向地方政府所面临的地理环境、经济基础、区域文化等差异很大，横向政府绩效考核制度又很不健全，难以达成一个具有约束力的协议，无法构建清晰的博弈规则，难以促使各地政府去追求政策的真正目标与所在区域的整体利益和国家利益。它们更多地是基于本位主义与地方主义追求地方或局部利益最大化，极易导致出现不和谐的博弈。因此，应建立横向同层级政府组织或平行部门之间的共赢型博弈规则。在激励机制设计上应增强共赢合作、兼容互助、优势互补的理念，注意评价主体的多元化和评价标准的合理性。这样才能保证博弈过程有序、规范进行，避免横向恶性竞争、项目重复建设、政策资源浪费等现象。第三，政策主客体之间的博弈规则制定应主要围绕不断增强政策客体的博弈能力展开。可以从政策主体的信息公开与权力阳光运行、客体的自治组织建设、客体的自身素质建设等方面入手，不断增强政策客体制约与抗衡政策主体的能力，逐步改变过去不对称的博弈。

(三)搭建公共政策执行中的和谐型博弈平台

和谐型博弈平台主要从制度、组织与活动载体三个方面进行建构。第一，创新制度平台。制度既是博弈规则的决定性因素，也是博弈展开的重要平台和策略选择的重要依据。政策执行中的制度平台既包括对行政执行人员进行规范的基本的国家法律法规，也包括程序法、行政诉讼法、行政复议法、监督法等具体的法律法规。针对扭曲变异执行与低效执行中的不和谐博弈现象，既要不断完善行政问责等现有制度，又要创新行政自由裁量权的事前控制与事后控制制度以及民众监督与维权等相关制度。第二，扩大组织平台。完善现有的《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律法规，不断培育民间自治组织，培育各种商会、协会等第三方非营利性组织，进而增强政策客体的组织力量和其在博弈中的互动能力，促进静态的零和博弈和负和博弈向动态重复的和谐型博弈转变。第三，开拓活动平台。不断完善现有的论坛、会议、听证等制度，在政策主体与客体之间搭建灵活多样的互动平台，不断增强民众表达话语和制约抗衡的能力，促进彼此的和谐协商;在横向政府之间与部门之间，强化协调机制建设，通过高层论坛、协商会议等平台引导政府走出横向恶性竞争形成的零和博弈、负和博弈等不和谐博弈。

(四)创建公共政策执行中的信息阳光运行机制

信息不对称是公共政策执行中出现零和博弈、负和博弈等不和谐博弈现象的重要原因。和谐型博弈执行模式是建立在基本信息阳光运行的基础之上的。公共政策执行中的信息阳光运行机制可以从以下几个方面建构:第一，建立公共政策以文件、新闻发布会、网络、电视、广播与报刊等为手段的立体式信息发布机制与宣传机制。对一些重大政策与涉民政策，还应建立民众了解信息的反馈机制，必须将政策的主要内容、重点、易于曲解与误解的地方反复宣传，让民众真正知晓。第二，建立规范执行主体行为的相关制度要求的阳光运行机制。政策客体不能有效监督、制约政策主体的一个重要原因是对一些制约规范主体的制度要求不清楚、不了解，应将规范执行主体行为的相关制度整理归类，便于民众学习与知晓。第三，建立政策执行状况相关信息的阳光运行机制，尤其是政策目标的实现情况以及执行中的人力、物力与财力的运行情况要向公众公开。总之，要保证政策执行中的基本信息公开化，便于执行主客体知晓，尤其是政策客体的快速、便捷认知，这样才能不断增强政策客体的博弈能力，促进和谐型博弈的构建。

结论与讨论

博弈既是研究问题的方法，又是解决问题的方法，它犹如一把双刃剑，既有积极的一面，又有消极的一面。和谐型博弈执行模式是针对我国公共政策执行中博弈现象的客观存在性，从定性的角度，探寻博弈的积极一面，利用博弈的自身规律建构起来的执行模式。其通过政策执行主体与主体之间、主体与客体之间的制约与均衡，来规制执行梗阻现象;通过博弈规制引导博弈各方最大限度地追求自身合理利益，以激发活力，提升政策执行效能;通过博弈规则设计与主流价值的塑造，引导政策主体由不合理自利向合理自利转变，由“经济人”向互惠合作具有忠诚执行政策情怀的道德人转变。但是，要真正将和谐型博弈中的局中人的和谐、博弈过程的和谐、博弈结果的和谐等基本要求融入解决问题的对策之中，让政策主体之间既相互制约、均衡，又相互协调、和谐、充满活力，必须将和谐型博弈执行模式的理念和元素注入深化行政体制改革的鲜活实践。［本文受到江苏基层组织建设研究基地项目和中共江苏省委党校政府经济学学科建设项目资助］

①Jeffrey L．Pressman，Aaron Wildavsky，Implementation:How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland，University of California Press，1973．

③贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。

④金太军等:《公共政策执行梗阻与消解》，广东人民出版社2005年版，第54页。

⑤Lipsky，M．，Street－ Level Bureaucracy，New York:Russell Sage，1980．

⑥Elmore，R．，“Backward mapping:Implementation research and policy decisions”， Political Science Quarterly，1980，94，pp．601 ～616．

⑦Hjern，B．and D．O．Porter，“Implementation structures:A new unit of administrative analysis”，Organizational Studies，1981，2，pp．211 ～228．

⑧Malcolm L．Geogin，Ann O．M．Bowman，James P．Lester，＆L．J．O．Toole，Implementation Theory and Practice:Toward a Third generation，Glenview:Scott，Foresman，1990．

⑨Sabatier，P．and H．Jenkins－Smith，Policy Changeand Learning:An Advocacy Coalition Approach，Boulder，Colo．Westview Press，1993．