关于交通运输行政管理问题的思考

2014-04-16李燕霞

交通运输研究 2014年24期

李琼，李燕霞

（交通运输部科学研究院交通发展研究中心，北京100029）

0 引言

党的十八届三中全会明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理体系和治理能力现代化”作为总目标出现在党的全面深化改革顶层设计中，体现了党的执政理念的全面提升。交通运输治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的有机组成部分，新形势下进一步加强和创新交通运输行政管理，对于完成交通运输在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的使命和任务，具有重要的战略意义和现实意义。

总结回顾近年来交通运输治理体系和治理能力建设历程，已取得了积极成效，积累了一些实践经验，包括以下方面：

（1）深化了行政审批制度改革，把职能转变作为机构改革的核心，加大简政放权力度，进一步清理行政审批项目清单；

（2）以规划为引领，研究交通运输发展的目标，加快区域交通建设项目的实施，完善综合交通运输产业布局；

（3）坚持政策创新，研究部署了改进提升交通运输服务水平、实施创新驱动战略、建设绿色循环低碳交通、加快物流业发展、推动航运业转型升级、加强信息化智能化建设、推进法治政府部门建设、践行交通运输核心价值体系等方面的目标、任务和政策措施，促进交通运输行业科学发展；

（4）健全综合交通运输法律体系，进一步完善和促进综合运输相关法律制度的整合和衔接，充分发挥法律制度在发展综合运输体系中的保障作用，推动交通运输法治政府部门建设；

（5）推进交通运输行政执法行为规范和执法监督管理，推进基层执法站所“三基三化”建设和行政执法形象“四统一”，进一步提高交通系统行政执法严肃性和权威性，促进执法队伍规范化建设；

（6）推进交通运输基础设施建设，着力提高交通运输管理水平，推进交通运输基本公共服务均等化，顺应人民群众日益增长的交通运输新需求、新期待，不断提高交通运输公共服务的能力和水平。

与此同时，我国交通运输行政治理体系和治理能力也依然存在着诸多问题，而深入分析当前交通运输治理体系和治理能力存在的问题及其成因，有助于进一步“对症下药”提出针对性政策建议。

1 当前交通运输治理体系和治理能力存在的问题及其成因

（1）体制机制尚未完全理顺

2013 年以后，国家层面已经实现大部制改革，铁路职能已经划归交通运输部。但在全国31个省、市、自治区的36 个中心城市（4 个直辖市、27个省会城市和5个计划单列城市）中，仅有10 个城市真正实现“一城一交”的综合管理模式；有18 个城市依然沿用传统的多部门交叉管理模式。此外，部门之间，同一行业各层级之间高效良好的协调机制也尚未建立。管理体制不顺、机制不完善导致各类交通资源分散于多个部门，权责脱节，效率低下。

（2）组织体系不够合理

一是行业管理的横向部门设置过多过细，部门设置规范性不足，条条的影响力很强，综合协调受部门利益制约；二是纵向层级间职责边界模糊，管理层级偏多，普遍上下职责同构、机构设置一般粗；三是交通运输主管部门与专业管理机构之间角色定位不清，决策和执行之间缺乏明确定位和制度规范；四是省以下专业管理机构职能混杂，普遍政、事、企不分，市场化改革阻力大；五是交通行业多头执法、交叉执法问题突出，综合执法改革举步维艰。

（3）法律制度体系尚不健全

交通运输法律法规是交通运输行业健康发展的基本保障，是政府管理交通运输行业的主要手段，也是规范政府、企业和乘客及其相互关系的法律依据。例如，国家层面公共交通、出租车行业和轨道交通管理相关规定尚处于空白，地方政府在制定地方法规、行使行业监管职能等方面没有上位法的指导和支撑。在市场监管方面，在没有上位法的情况下，各地制定的交通运输市场的准入、退出条件和程序规定差异较大，监管缺乏相对统一的法定依据。

（4）运输行政执法体制不完善

开展交通运输综合执法工作，是从交通运输行政管理体制上探索促进执法工作发展的重大改革，是关系到交通运输从业者和人民群众切身利益的重要工作。目前，从计划经济时期形成的现行交通运输行政执法体制，存在着执法机构多、执法力量分散、各自为政、多家上路执法、执法效率低、执法行为不规范等问题，这种多头执法、多层执法造成了不必要的执法扰民问题，既影响了交通运输行政执法的效能，又影响了交通运输部门的社会形象。

2 推进交通运输治理体系和治理能力现代化的建议

在分析了交通运输行政治理体系和治理能力现代化存在的问题的基础上，根据交通运输行政治理体系和治理能力现代化面临的新形势，对推进交通运输治理体系和治理能力现代化提出以下建议。

2.1 建立交通运输现代治理体系

（1）理顺行业管理职能

进一步明确中央和地方在交通运输行政管理上的事权划分，不断完善大部制。通过强化统一规划、行业政策、标准规范、监督指导、综合协调等职能，加强各种运输供需变化的监测和平衡，对运输系统总量增长、结构优化以及平稳运行实施有效调节。通过完善行业法律规范体系和市场诚信体系，健全市场准入与退出机制，构建行政执法、行业自律、舆论监督、公众参与相结合的市场监管体系。在应由市场调节的领域充分发挥市场机制对资源配置的决定性作用，并引导行业中介组织参与交通运输市场的管理和监督。通过加强应急体系建设，提高行业应对突发事件的能力；完善行业公共服务体系，不断提升服务能力和水平；重视信访、投诉、政务咨询系统建设，切实维护行业稳定；加强交通出行等公共信息服务，最大限度地满足社会公众需求。

（2）坚持深化行政审批制度改革

进一步深化交通运输行政审批制度改革。认真贯彻落实国务院深入推进行政审批制度改革精神，进一步清理、减少和调整交通运输行政审批事项，规范行政审批程序，改进审批方式，加强审批监督。对已公布取消、下放的审批项目，要认真做好落实和衔接工作，杜绝利用“红头文件”等对行政相对人提出限制性规定，避免通过登记、备案、年检、审定、认定等方式变相设定行政审批。对保留的行政许可项目，简化审批手续，优化审批流程，规范审批行为；要定期开展实施情况的监督检查，防止直接或间接扩大审批范围、提高审批标准、增加审批条件。

（3）加快市场中介组织建设

规范引导各类行业协会和中介组织的建设，促使其逐步向自我管理、自担风险、诚信规范的方向发展。充分发挥市场中介组织承上启下、桥梁纽带的作用，使中介组织成为市场经济中有效组成部分。理清政府管理职能和行业自律管理职能的关系，凡是政府不该管或不便管的事，如某些技术性评审、评价、鉴证，行业自律性行为规范，利益诉求性沟通协调以及行业可以自律管理的事务，应尽量交由行业协会和中介组织管理。

2.2 完善交通运输政策法规体系

（1）构建综合交通运输政策法规体系

以大部制为切入点，以职能转变为核心，以机构改革为载体，以行政法制为基础，从构建综合运输法规体系的要求出发，梳理和完善促进综合交通运输科学发展的法规体系。通过研究综合运输法规体系框架，统筹交通运输立法项目，促进不同运输方式法律制度的衔接和整合，推动各种运输方式组成布局合理、优势互补、分工明确、衔接顺畅的服务系统，能够为综合运输体系发展提供法律保障。

（2）建立健全政策法规评估机制

要在深化有关理论和方法研究，加强实践探索、不断总结经验的基础上，针对评估工作的原则、程序和要求，以及评估对象的选取、评估工具的建立、评估信息的获取、评估结论的形成和评估结果的应用等内容，建立起科学、适用、可行的政策法规评估制度，深化评估机制的理论研究和实证评估工作，不断提高交通运输政策法规后评估效能。建立公众参与机制，深入了解其通过切身感受所反映出对有关交通政策法规原则、理念、制度等方面的意见和建议，实现立法部门与社会公众互动与交流，改进政府工作模式，提高交通运输政策法规的质量。

2.3 完善市场准入制度和退出机制

（1）全面推行企业资质管理、质量信誉考核

推行以服务质量招投标为主要竞标条件的市场准入模式，即以坚持质量竞争为原则的市场准入模式，替代传统的行政审批制、定额招标制的市场准入模式。提高行业服务质量是交通运输行政管理的目标，引入质量竞争机制，以服务质量作为进入和退出市场的条件，更有利于将有限的市场资源配置给提供服务质量的最优者，从而达到优化市场运营环境和质量的目的。企业资质管理的核心内容就是以服务质量招投标为主要手段，进一步完善评价指标体系，增强企业质量信誉考考核、服务质量考评等制度的评分权重，形成优胜劣汰和公平公正的市场竞争环境。（2）明确市场准入与退出的条件

把交通运输企业安全生产资质条件作为经营许可审批和企业经营资质评定的重要内容，加强市场监管，规范市场秩序。逐步建立企业安全生产管理档案，强化对企业安全生产状况的动态管理。要把企业安全生产状况作为该企业晋升经营资质等级的重要指标，作为参与服务质量招投标的基本资格条件，作为年度审检的重要内容。建立健全安全生产责任制，健全组织机构，配备安全管理人员，严格遵守道路运输安全生产的各项规章制度，严格执行安全操作规程，及时发现和消除事故隐患。加大对违法、违规经营行为的监督和执法力度，充分发挥社会和公众的作用，形成公众监督、行业自律、政府稽查的市场监督体系。

（3）加强营运车辆技术标准管理

坚持和完善车辆技术等级评定制度。车辆审检时要严格按照国家强制性标准的要求进行综合性能检测，确定技术等级，核定经营范围。没有达到车辆技术等级的车辆或技术性能不合格的车辆不能参与营运。强化道路运输车辆定期维护制度。规范营运车辆综合性能检测行为。对不按照规定要求进行检测的单位，要限期整改或停业整顿。

（4）进一步推行职业制度，规范从业人员资质

对从业人员实行从业资格考试制度，遵循公开、公平、竞争、择优的原则，通过公开考试、考核的程序进行。探索建立从业人员资格等级考试制度，采取逐级升级的方式，形成阶梯式的执法人员资格等级体系。建立计算机联网考试平台，逐步推行交通运输从业人员资格计算机联网统考。加强交通运输从业人员职业培训。健全交通运输从业人员培训制度和体系，开展对培训机构和培训师资的认证管理，创新培训方式，确保培训质量，提高培训的针对性和实效性，并加强对培训行为和培训内容的监督。完善从业人员行为规范体系，端正工作作风。针对从业人员的工作职责和范围，制定具体的行为规范，细化标准和规程。严格考勤制度、严格值班制度、严格廉政纪律，磨练吃苦的精神，培养顽强的作风，锤炼坚强的意志，培养团结协作、奋发向上、开拓进取的团队精神，做到纪律严明、指挥高效、作风优良、举止规范、廉洁自律。

2.4 规范执法行为，提升依法行政水平

（1）推进交通运输行政执法模式改革

按照决策权、执行权、监督权相对分开又相互制约的原则，继续稳步推进交通运输综合行政执法改革。要科学合理界定综合执法机构的职责范围，综合执法机构和行业管理部门之间要建立起全面规范的信息与资源共享制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，理顺相互之间的关系。部仍然鼓励各地从解决执法机构设置分工过细、职能交叉重复的实际情况出发，创新执法模式，按照公路、水路等不同运输方式，在省、市、县不同层级实施综合执法、统一执法、联合执法、路警共建等多种形式的执法模式改革，逐步形成权责一致、行为规范、运转协调、科学高效的行政执法体制。建立和完善交通运输行政执法部门与相关执法部门开展统一执法和联合执法的工作机制；加强执法监督，将日常管理和监督执法分开，将现场执法和事后追究处罚分开。进一步扩大交通运输综合行政执法改革试点范围，加强对交通运输综合行政执法改革配套政策法规体系的研究；鼓励各地结合实际推广联合执法、统一执法、路警共建等多种多样的改革模式，创新执法体制机制。

（2）加强执法队伍管理

严格交通运输行政执法队伍进人用人机制，规范交通行政执法人员考试和换证工作；加强交通运输行政执法能力建设，强化执法人员培训工作；提高交通运输行政执法信息化程度，在全行业推广应用交通行政执法综合管理系统信息平台和数据中心，实现全国交通运输系统路政、运政、港政、航政、海事等不同执法门类间的协查通报、执法信息资源共享；继续探索统一交通运输行政执法形象，在全行业推广运用新的交通运输行政执法标识、执法车辆外观和执法场所外观。

（3）深入开展基层站所执法规范化建设

形成交通运输部统筹协调、省级人民政府及其交通运输行政主管部门督促保障、地市级人民政府及其交通运输行政主管部门具体落实的交通运输基层执法单位标准化建设工作格局，明确地市级人民政府及其交通运输行政主管部门的主体责任，交通运输部、省级人民政府及其交通运输行政主管部门的支持和保障责任。制订详细的实施方案，分步、有序推进交通运输基层执法单位标准化建设，力求交通运输基层执法单位标准化建设扎实开展，取得实效。构建交通运输部、省级交通运输行政主管部门、地市级交通运输行政主管部门三级交通运输基层执法单位建设标准体系。参考基层执法单位标准化体系建设的框架结构，围绕机构设置、人员配备、执勤执法、教育训练、站房建设、执法装备配备、内勤管理等模块系统构建交通运输基层执法单位建设标准，力争实现交通运输基层执法单位建设所有内容的全面标准化，不留死角，不留盲区，不留空白。