如何破解环境执法僵局

打破环境执法的僵局，才能使国家法律成为与环境违法行为做斗争的锋利“牙齿”，这需要极大的勇气和决心。

■专家名片

孙佑海国家环境咨询委员会委员、上海财经大学特聘教授

最近的一次调查表明，我国环境法律的落实率不到30%。一方面，我国的环境污染越来越严重，人民群众的意见越来越大；另一方面，国家制定出台的法律大都被束之高阁，成为摆在书架上的“本本”，环境法律的执行陷入僵局。

如何打破环境执法的僵局，使国家法律成为与环境违法行为做斗争的锋利“牙齿”，需要极大的勇气和决心，历史性地成为环境法律工作者贯彻党的十八届四中全会《决定》的一个重大课题。

改革立法模式

环境执法的前提是良法善治，不应被部门利益所左右。截至目前，可以说，我国的环境法律法规已经形成体系，环境保护的主要领域已经做到有法可依、有章可循。但这些立法，存在不同程度的部门利益色彩。

以各部门为主要实施主体的法律，大都对本部门的职权规定得相对具体，涉及其他部门的职权时，大都规定得很原则。这就造成了，对于好处大而责任小的权力，各部门都抢；对于责任大而权力小的职责，各部门都推卸。甚至是合意则取，不合意就舍，各自为政，十分不利于生态环境法治的统筹和整体推进。

为此，十八届四中全会要求对立法模式予以改革，深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，拓宽公民有序参与立法途径，改变部门立法的弊端。

尤其重要的是，一定要明确立法权力边界，从体制上和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门之间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。同时，要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，积极探索委托第三方起草法律法规草案。

形成实施体系

有效解决当前法治实施的疲软现象，关键在于通过改革形成高效的法治实施体系。

在环境执法领域，要尽快落实减少层次、整合队伍、提高效率的原则要求，合理配置执法力量，科学使用有限的执法资源；结合中央提出的“推进综合执法”的要求，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，在环境保护领域内推行综合执法，有条件的要推行跨部门综合环境执法，着力解决执法乱和执法散的问题，加强统一领导和协调，有效解决多头执法问题；理顺行政强制执行体制和环境监察体制，努力提高环境执法和服务水平；严格实行环境行政执法人员持证上岗和资格管理制度，不断提高执法人员能力素质，建设高素质的执法队伍。

重庆市云阳县人民法院通过互动咨询、点对点答复服务普通群众，打造“键盘上的诉讼”和“指尖上的公开”。CNSPHOTO/供图

在环境司法领域，要以完善诉讼程序和执行程序为落脚点，以解决环境立案难、诉讼难和执行难为着力点，推动有利于环保法实施的各项司法改革举措落实到位。

要改革完善确保人民法院、人民检察院依法独立行使职权的制度机制，坚决排除领导干部、行政机关、公民个人或社会组织对环境司法活动的干扰和干预，切实树立司法权威；推进以审判为中心的诉讼制度改革，加强人民法院、人民检察院和公安机关在环境刑事诉讼中的相互配合和相互制约，切实解决一些案件配合有余、制约不足影响环境司法公正问题；要充分发挥审判程序特别是庭审的最后把关作用，确保判决所依据的事实证据经得起法律的检验；最高法院要尽快设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，其中包括环境案件，就地化解矛盾纠纷，方便当事人诉讼，提高诉讼效率；要及时设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区环境案件，防止地方保护主义对环境案件审理的干扰；要完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，有效解决行政诉讼程序在一些地区、一些案件中存在的“空转”现象；要健全行政机关负责人依法出庭应诉制度，行政机关要支持法院受理环境行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度；要以制定强制执行法为契机，大力推进执行体制机制改革，完善拒不执行判决、裁定罪的司法程序和定罪量刑标准，加大对拒不执行判决、裁定行为的刑事制裁力度，将人民法院在执行实践中创造的统一强制执行体制、统一执行案件管辖、统一执行案件管理及建立失信被执行人信用记录、限制被执行人高消费等配套、威慑机制上升为法律。

明确执法责任

一要建立环境行政自由裁量权基准制度，规范环境司法自由裁量权统一行使，把每一项权力都关进制度的笼子里，做到有权必有责，用权受监督，违法必追究。坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为，保证执法、司法机关依法行使职权，公正处理每一起案件。

二要建立健全环境执法司法办案责任制。贯彻落实《决定》提出的办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等工作机制。建立科学合理、切实可行的案件质量终身负责制度，要将环境执法司法责任意识落实到执法办案的每一项具体工作中。

三要建立健全错案责任倒查问责制。要确保错案发生以后，倒查程序立即启动，保障及时查明错案的责任人和错案发生的原因，并对错案的性质、危害后果、社会影响以及责任人的责任承担等，进行客观公正评估，为错案追究提供依据。对于社会广泛关注的环境领域的案件，要向社会公开有关信息，及时回应社会关切，确保谁办案谁负责，谁违法谁担责。

公开执法信息

我们建立的环境法治实施体系，必须以快速发展的网络信息技术为支撑、为平台。要按照《决定》要求，构建开放、动态、透明、便民的阳光法治实施机制，大力推进环境行政执法公开、审判公开，依法及时公开法治实施的依据、程序、流程、结果和理由。

环境司法要推进以审判为中心的诉讼制度改革，加强人民法院、人民检察院和公安机关在环境刑事诉讼中的相互配合和相互制约。CFP/供图

要以信息化为依托，打造法治实施公开平台，实现环境法治实施信息系统内畅通、系统间共享。要着力打造环境法治实施流程平台，让法治实施活动全过程公开透明，保障人民群众对环境法治实施的知情权、有效行使监督权，保障法治实施活动公开公正运行，杜绝暗箱操作；要着力打造环境法治实施过程中各类生效法律文书统一上网和公开查询平台，展示环境法治实施结果和理由，实现环境法治实施信息全社会共享，充分发挥其宣传法治、教育公民法人和其他组织以及引领社会风尚的重要作用。要敢于曝光各类环境违法行为，让各类违法行为及时暴露在阳光之下，迫使环境违法者心甘情愿地执行环境法律。

全民信仰法律

习近平总书记指出，法律要发挥作用，首先全社会要信仰法律。如果一个社会的大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，那就不可能建成法治社会。因此，一定要让全社会树立环境法治意识，使人们发自内心地对宪法和法律保持信仰和崇敬，把各项环境法律的规定内化为行为准则，积极主动地遵守宪法和法律。

此外，要健全单位和个人的守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为的惩戒机制。要加强公民环境道德的培育，全面提高公民的道德素质，使法治成为人们的道德追求。

同时，要通过严惩各类违法犯罪行为，为人们的行为确立规矩，营造全社会共同守法的良好氛围，夯实环境法治实施体系的社会根基。

打破环境执法的僵局，最终要靠全社会法治实施合力的形成。要充分发挥党在建设法治实施体系中的领导核心作用。党在率先垂范建设好党内法规实施体系的同时，要坚持依法执政和在宪法法律范围内活动，发挥好保证执法、支持司法和带头守法的重要作用。

我们坚信，以上各项措施如果真正落实，我们一定能够打破环境执法的僵局，我国的环境法治实施体系一定能够为全面建成小康社会，为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出应有的贡献。