于宏源，毛舒悦

（上海国际问题研究院公共政策所，上海 200233）

环境问题随着社会经济的发展而日益多样化，环境治理模式必须根据新涌现的环境问题不断动态发展。2013年1月以来，长江中下游、华北、西北、东北都发生雾霾，雾霾持续时间之久、影响范围之广前所未有。2013年9月，国务院在其发布的《大气污染防治计划》（下简称“大气十条”）中提出：“要坚持政府统领，企业实治、市场驱动和公众参与”的新的大气防治体制。在治理大气污染的过程中，政府日益重视市场和社会力量发挥的作用，逐步引导企业、科学团体以及非政府组织等多元行动主体的积极行动，共同治理环境。

1 国内环境治理中的主要行为体

由于自然环境具有公共物品的特质，治理环境一直是政府的重要职责之一。政府通过界定环境问题，评估经济社会活动对环境的影响，制定环境相关政策、法律法规来治理环境。此外，政府还承担处理国际事务的责任，一旦相关的国际协商谈判生效，国家政府就有义务承担起相应的国际义务，例如达到国际碳排放量目标。

企业的经济活动对自然环境造成重大的影响，是环境治理政策落实的基石。世界上污染最严重十个污染产业分别是铅酸蓄电池回收铅冶炼、采矿及矿石加工、制革、工业／城市垃圾倾倒、工业园区、手工采金、产品制造、化工制造和染料工业［1－2］。钢铁行业、水泥行业、煤电行业发达集聚的重工业城市雾霾的影响也最为严重。19世纪70年代，西方学者和国际组织提出企业在追求利润的同时也要承担一定的社会责任，企业社会责任（CSR，Corporate Social Responsibility）的概念由此应运而生。

我国也制定了相关法律，规定企业的社会责任。例如，《中华人民共和国公司法》第五条：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”此外，《中华人民共和国循环经济法》和《中华人民共和国环境保护法》有专门条款规范企业的环境责任。此外，《环境影响评价法》、《节约能源法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《电子信息产品污染控制管理办法》及《深圳证券交易所上市公司社会责任指引》等法律也都有明文规定。

环境类的非政府组织（NGO，Non-Governmental Organization）的社会功能主要表现在3个方面：第一，通过科学研究和科学评估活动，为国家政策制定和国际协商或谈判提供科学依据。例如，英美科学家在南极上空发现臭氧层空洞，以及对氟里昂等化学物质消耗臭氧层机理的研究，推动了国际保护臭氧层公约的签署；第二，通过广泛的宣传、教育，提高公众环境意识；第三，代表不同利益相关群体，表达公众的环境要求，影响国际和国内的决策过程。非政府组织通过对话等方式，参与国际间和区域级政府间组织之间会议，在环境和气候谈判等多方面发挥了积极的作用。

随着改革开放的推进和社会转型的深入，社会管理主体正由一元走向多元，非政府组织已经成为社会管理创新中不可或缺的力量。中国非政府组织也呈现出萌芽、发展、壮大的趋势，其功能也日见复杂。一些国际环境类非政府组织也逐步进入中国，通过相互配合、联合行动等方式扩大影响。目前，在我国影响较大的国际环境类非政府组织有世界自然基金会、联合国环境署以及自然之友等。

2 环境治理中多元主体参与体制

环境治理中的公众参与是在公共当局（主要是政府及其管理机构）及有关企事业单位所进行的与环境相关的活动中，利益相关的个人、团体和组织（比如环境NGOs）获得相关信息、参与有关决策并监督和督促有关部门有效实施相应环境政策，以保障自身的权利并促进环境改善的所有涉及环境问题的活动［3］。参与式治理是西方政府在20世纪90年代逐渐改变了环境政策制定的模式，从单一的政府主导转向增强公众参与所形成的治理模式。环境参与式治理保障了公众获得环境信息的权利，环境决策过程中公众有效参与的权利，环境立法过程中公众参与的权利以及环境司法活动中公众参与的权利［3］。环境参与是环境民主的一种体现，其吸纳了政府、政府间组织、私人部门、科学界和非政府组织的各种意见和利益关切，保护了弱势群体和国家的话语权。环境政策制定中的利益冲突通过辩论、协商和协调的方式得到解决。因此，环境参与还能够提高公众对环境政策的认知，有利于相关环境政策的有效执行。西方国家主要的环境治理参与方式有共识会议、公民陪审团、焦点小组会议以及公民咨询委员会等［4］。西方环境治理参与的基本方式如表1所示。

表1 西方环境治理参与的基本方式

2.1 构建参与治理体制及环境问责制

提供可靠透明的相关信息是多元参与治理的必要条件。在美国环境署的网站主页上输入所在美国地的邮政编码，就能查找到当日的空气质量（AQI，Air Quality Index）指数、主要污染物水平以及其对人体健康的影响。我国正在逐步完善对污染物的监测。我国环保部要求到2013年底，环保重点城市和国家环保模范城市要全部建成PM2.5监测点，到2015年覆盖所有地级以上城市。在掌握相关数据的同时，更要建立相关的网站和数据库，及时向社会公布透明、可靠的相关数据。如果广大公众不能够通过政府的系统有效获得空气质量的数据，那么鼓励公众参与环境监督无异于一句口号。政府要进一步完善环境热线网站、网上调查和对话、环境投诉热线以及手机软件、微博等新媒体平台的建设。

其次，政府需要借助经济、法律和行政等多种手段，完善企业、民众参与环境治理的议事规则、授权相关社会组织部分环境管理职能等相关规则。我国的环境治理缺乏政府与企业、社会组织和公民互动协商的相关规则及制度，不能够确保参与式生态环境管理体系顺利运转。各个参与主体的权利和责任边界不够明确，没有建立环境管理体系中各个主体之间的互动规则。我国的公众参与环境评估的起步较晚，在执行和操作上仍然存在欠缺，一些规定并未获得严格的执行。例如，许多投资项目的环境评估仍然不够透明，相关公告被政府刊登在受众面极小的媒体上，导致项目公告虽然通过但仍然受到市民反对的现象。

最后，环境问责制度应该更精准地落实到主要污染者以及政府相关负责人。对环境污染主体的处罚是传统环境问责手段。为了保护地方财政，政府对企业的罚款不会到达导致企业破产的金额。这导致许多重大污染企业一边缴纳罚款一变继续污染环境的现象。为了处罚监管不力的政府，辽宁省在2013年10月出台了《辽宁省环境空气质量考核暂行办法》把监管不力的政府也纳入到处罚的范围。然而缴纳“雾霾罚单”的资金来自与政府财政，实际为罚单买账的确是纳税人，对环境污染监管不力的官员并未受到真正的处罚。针对空气污染的处罚，政府不仅要严格遵守相关法规对相关企业的罚款规定，而且要把对雾霾治理纳入官员考核体制中，真正与相关负责人的利益挂钩。

2.2 积极发动社会力量

虽然政府是环境治理的主体，但环境治理仅仅依靠政府的力量远远不够，需要每个公民的努力。政府需要正视社会力量，借助普通民众的力量，普及环保知识和理念。具有环保意识的公民更愿意购买对环境破坏和污染较少的产品，对生产“绿色产品”的企业有更好的印象。一些相关研究也表明，公布对环境污染的相关数据会影响上市公司的股价以及公司的品牌形象。因此，普通民众的环保意识以及监督的力量不可忽视。汽车尾气是雾霾污染的重要源头之一。政府固然可依靠征收尾气排放税和相关行政手段增加汽车使用成本，改变个体行为以达到减少汽车排放的目的。另一方面，通过宣传教育活动，提高社会的环保意识，让更多人主动地改变自己的生活方式不但能够减少政策执行的成本，而且能跨越式地提高政策的效率。设想如果每个市民都有意识地减少对汽车的使用，按时检验，积极使用公共交通和其他更环保的交通工具，汽车尾气的排放将被大大的减少。

另一方面，要正视相关非政府组织的作用。绿色和平组织、地球之友以及世界自然基金会等国际环境非政府组织通过科学研究和科学评估活动，为政策制定和国际协商或谈判提供科学依据；通过广泛的宣传、教育，提高公众环境意识，代表不同利益相关群体，表达公众的环境要求，影响国际和国内的决策过程。一些环保非政府组织倡导的各种公益活动，把环境保护的措施和理念落实到每个民众的具体行动中，产生了巨大的正面影响。随着改革开放的深入，一些国际环境类非政府组织逐步进入中国，通过相互配合、联合行动等方式扩大影响。

但我国关于非政府组织注册、管理、政策协调、监控等制度缺失仍是实际操作层面的一大难题。非政府组织要获得合法地位，必须找到可以挂靠单位，获得民政部批准注册为“民办非企业”。根据我国现有的《社会团体等级条例》，非政府组织需要找到可登记管理其的机关才能获得登记，而登记与否决定着非政府组织是否是“合法”组织。由于繁琐的登记措施，许多国际环保组织不能够进入我国，而国内的草根环境非政府组织选择不登记或以企业的名义注册。各种法律法规的限制抑制非政府组织的发展壮大。政府应逐步改革，改革相关制度，为非政府组织的发挥其积极的社会功能创造制度环境。

2.3 加强多层次政府之间的合作

环境污染能够通过河流，大气输送等方式跨地域传播。雾霾可以被远距离的传输，是外来污染与本地污染共同作用的结果。外地污染的输送是我国南方许多城市空气污染的主要来源之一。然而，在民主集中制的政治体制下，各层级的环保局受上一级环保局的监管，而与其平行的环保局尤其是他省的环保局之间缺少跨地域的信息交流和管理上的协调。我国环境监督体制采用环保局统一管理和分部门管理相结合的体制，各地的环境污染由当地的人民政府负责环境治理的职能被行政区划条块分隔。跨区域治理机制的制度化程度低，缺乏稳定性和长期性。不利于有关部门全面了解雾霾的成因并及时发布雾霾预警。

从水平层次上看，建立跨行政区域的空气污染治理权利机构，统一制定标准，统一监控，统一行动是协调各地雾霾治理的有效途径。例如，美国通过1990年的《清洁空气法（修正案）》的批准，在美东岸成立了跨区域的治理机构——臭氧运输管理协会（OTC，Ozone Transport Commission），参与成员必须是政府环境委员。OTC建立了一个协作机制，成员州可以就某一事项达成共识，对相关产业采取统一行动。OTC同时还发挥着联合企业和科学研究机构，为决策提供科学的作用。

目前建立的跨地域治理机制还未成立，是一个较为松散的联控机制，政策决策和执行的效率较低。治理结构还是未能突破行政区划的限制，合作方式还停留在各种跨省的交流磋商会议上。治理机制的制度化程度低，缺乏稳定性和长期性。要构建有效的跨地域治理机制，需要在中央和地方层面分别进行制度创新，完善跨区域政府合作的相关法规或尝试成立区域性的环保机构以统一环保管理权。针对跨区域治理机制缺失的问题，我国环保部以及地方环保部门对此进行了积极地探索［5］。2009年，苏浙沪两省一市环保部门签订了《长江三角洲地区环境保护合作协议（2009—2010年）》。2010年，为指导各地区区域大气污染联防联控规划编制和实施工作，环境保护部编印了《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南》。2011年，苏浙沪环境监测部门讨论并共同起草《长三角区域空气质量联合预报系统建设工作方案》［6］。2012年12月，江浙沪在全国统一发布环境质量指数（AQI），发布的指标包括PM2.5、PM10、臭氧与一氧化碳等6项指标［7］。

从垂直层次看，多层次治理是在相不重复的管辖区中分散有限的权力的治理制度，如欧盟和美国的联邦制度。多层治理并不是要把国家的联盟当作一个单独国家来治理，而是超越国别的界限分别强调国际层面、国家层面和地方政府（城市）的重要性。国家在环境问题的国际谈判中平衡国内及国际利益，但另一方面，地方政府也拥有一定的自主性。例如，1990年成立的“国际地方政府环境行动理事会”（ICLEI，International Council for Local Environmental Initiatives）是一个致力于可持续发展的组织，介于政府间国际组织和非政府组织之间。ICLEI的参与主体主要是世界各国的1200多个地方政府，各国城市可直接在城市网络中交流可持续发展经验、分享低碳技术的全球平台。我国的地方政府可根据地方的实际情况制定相关地方法规，使相关治理政策更加符合地方的发展战略和社会经济条件。

2.4 更新企业理念加快能源结构调整

煤电、汽车尾气、工业企业的废气排放是造成雾霾的几大要素。雾霾天气无人幸免，这引起了社会对中国过去几年发展方式的反思。从短期来看，为提高空气质量，减少汽车尾气排放可以采取淘汰排气严重的黄牌车、收取交通拥堵费或是提高停车费用等措施。但长远地看，需要推动能源结构的调整，积极开发清洁的动力能源，如氢气燃料电池等。简单地把污染严重的企业转移到国内其他二、三线城市，只是减缓了某些城市的污染却把污染转移到了其他城市，是治标不治本。

减少对煤炭占能源消费的比重是调整能源的重要抓手，必须从三方面着手：第一，应制订绿色发展和低碳发展的战略和标准，迅速制定应对新形势下绿色发展战略转换。逐渐普及清洁电力、燃料电池技术和生态建筑等未来城区模式，推广使用新能源电力供应、进行可再生资源的开发和利用，推出城市垃圾发电或供热的计划；第二，倡导循环经济，绿色经济。需要政策完善绿色产业的相关政策，构建绿色产业链，为绿色产业提供支持；第三，进行末端治理，大力推行低碳城市规划，进行低碳城市建设。倡导节能住宅和大厦，推动集中冷暖供应；推动城市交通的通畅并宣传更多的人利用公共交通工具；增加从城市生活和工业垃圾处理的生物燃料使用。

企业是能源结构调整的基础落实体，但中国企业在环境责任承担方面，无论是在观念上还是在实践行动上，仍处在被动状态。许多国有企业的排污减排是迫于政府和社会压力或产业链中跨国公司等合作伙伴的压力。这些企业更多地将其看作消耗企业利润的减项，却忽视承担环境责任给企业带来的效益和竞争力。不少企业尚停留在追求利润最大化的传统企业理念阶段，忽视相关者利益最大化的现代企业理论。国内企业应该前瞻性地进入战略调整，实现产品和产业结构调整。未来要在全球分工的产业链环节上争取有利位置，赢取新的产业竞争优势必须走绿色的道路。绿色、健康代表了人们日益增长的环境需求，只有满足这种需求才能在市场竞争中立于不败之地。环保节能产业带来了巨大的历史性机遇，脱硫脱硝、大气污染防治、水污染防治、固体废弃物治理、污染修复等诸多概念已在我国资本市场上活跃起来，预示着这些产业将有巨大的发展。

3 多元主体参与的环境治理案例：绿色供应链项目

绿色供应链（Green Supply Chain）是由美国密歇根州立大学的制造研究协会在1996年提出的概念。绿色供应链管理从产品的原材料采购期开始追踪和控制；在产品设计研发阶段，企业遵循相关环保的规定进行生产以达到减少产品在使用期和回收期给环境带来的危害。2011年，上海市环境保护局联合美国环保协会（EDF）合作，展开了为期两年的“绿色供应链合作项目”。

上海通用汽车邀请非赢利性的国际机构美国“国际环保中心（WEC）”对供应商进行“清洁生产，节能减排”专门培训。在项目开展期间，WEC对供应商进行全过程的技术指导，包括对供应商的厂房设备、生产场地、工艺过程进行审查，加强资源的合理利用，减少能源原材料消耗等。加入项目的首批8家企业每年减少二氧化碳排放约2500 t，节约用水超过2800万加仑，共计节省资金25.45万美元［8］。项目获得成功之后，上海通用又于2008年正式启动“绿动未来”项目，吸引了更多的核心供应商成为“绿色供应商”。上海绿色供应链管理示范项目通过开展绿色供应链管理试点，进一步探索相关行业绿色供应链管理模式和标准。跨国企业、非政府组织在政府的引导下，共同协作获得经济利益、减少环境污染的共赢结果。

4 结语

环境治理的模式应该随着利益主体的多元化而不断进化发展。在多元主体博弈下，雾霾治理需要首要去除制度的“雾霾”，透明化企业的污染排放数据以及政府相关负责人。其次，雾霾治理需要政府与企业、社会组织和公民互动协商的相关规则及制度来确保参与式生态环境管理体系的顺利运转。我国的环境治理需要更加明确各个参与主体的权利和责任边界，建立环境管理体系中各个主体之间的互动规则。只有政府与企业、社会组织和公民有效合作，发挥各个主体的优势才能够有效地治理空气污染。政府要借助经济、法律和行政等多种手段，完善多元参与主体的参与环境治理的议事规则、授权相关社会组织部分环境管理职能等相关规则与制度。随着《大污染防治计划》在各省的逐步落地，建设多元主体互动的机制和平台能帮助政府更有效地执行落实相关政策，促进相关主体对政策法规的遵守。

［1］ The World Most Pollution Problems：Accessing Health Risks at Hazardous Waste Site，2012，http：／／www.Mostpolluted.org／files／File Uploaded／files／WWPP＿2012.

［2］ 李慧明.环境治理中的公众参与：理论与制度［J］.鄱阳湖学刊，2011（2）：44.

［3］ 李慧明.环境治理中的公众参与：理论与制度［J］.鄱阳湖学刊，2011（2）：49-53.

［4］ 任丙强.西方国家公众环境参与的途径及其比较［J］.东北师大学报，2010（5）：21-24.

［5］ 杨妍，孙涛.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究［J］.中国行政管理，2009（1）：58-61.

［6］ 新华网，长三角环保合作应常态化，http：／／www.cenews.com.cn／xwzx／zhxw／ybyw／201010／t20101014＿665150.html.

［7］ 张全.上海环境年鉴2012［M］.上海：上海人民出版社，2012：120-122.

［8］ 刘阳.上海通用积极打造绿色供应链［N］.中国工业报，2008年3月14日.