陈 阳

(东北财经大学 网络教育学院，辽宁 大连 116025)

一、我国保障性住房的发展现状

我国针对中低收入居民的住房保障制度建立的比较迟，但近年来发展较快，住房保障呈多样化局面。根据全国大部分地区的实践，目前我国的住房保障体系包括廉租房、公共租赁房、经济适用房和限价商品房 (或称“两限房”)四种主要类型。

我国政府直接供给住房只能限制在最低收入家庭范围中，这是根据我国中低收入家庭众多、人地矛盾尖锐、收入差距过大和征信体系不完善等现实国情决定的。对于众多的中等收入家庭，政府及时通过调控市场来满足住房多样化的需求，同时通过金融支持来进一步提高这些家庭的支付能力。对于高等收入者则由市场来供给住房，政府只需要通过货币政策调节房地产市场价格的波动。因此，廉租房等政策只能满足低收入家庭这一类人群的基本居住需求。为了保证我国经济繁荣、社会稳定，建设发展保障房是我国现今一项重要而又迫在眉睫的任务。按照我国社会目前的发展阶段，应纳入保障房范围的城镇家庭占比大约应在30%左右，这意味着中国将有6 000万个家庭需要保障房，但据乐观计算，目前具有保障性质的住房共计1 530万套，仅能覆盖25%左右的城镇中低收入家庭，实际保障性供房缺口至少在4 500万套左右。通过以上数据我们可以得知，我国的城市保障房建设程度仍然较低，覆盖面较窄，供需矛盾紧张，仍有众多的低收入阶层无法享受到国家的保障房政策。

党的十八届三中全会明确提出“健全符合国情的住房保障和供应体系”。为居民建立符合国情的住房保障已经成为我国加快社会事业单位改革、完善社会保障制度的一项重要内容。如今，高企的房价让不少有购房需求的人望而却步，而保障性住房的供给仍未能有效地满足社会的需要，由此也引发了诸多令人深思的社会问题。我国保障性住房建设处在不断地探索中。尤其在“十二五”期间，提出将在5年内新建3 600万套保障房，促使保障性住房的覆盖率达到20%。可以预期，当大量的保障性住房经过“十二五”期间的建设并投入市场后，将能有效地缓房屋市场的供求矛盾，并在很大程度上缓解当前老百姓的住房压力。虽然近期出台的楼市调控政策以及各级政府正逐步落实的保障房政策或许不够完善，但各级政府确实在努力履行“居者有其屋”的社会责任。

二、保障性住房存在问题产生的原因

1.法制建设滞后

纵观住房保障体系发展历程，从中央到地方，均以《通知》、《意见》和《办法》等文件形式来推动，缺乏法律权威性。对于住房保障用地的供给、项目的审批、项目建设和销售标准等问题，没有高层次立法的硬性约束。虽然我国目前已基本建立“低端有保障，中端有支持”的住房保障框架体系，但并不健全，保障性住房的各项建设仍在“摸着石头过河”。随着社会上对住房保障的呼声不断高涨，人们越来越期望住房保障制度能上升到立法的高度，通过政策法治化、规范化，从根本上改善住房保障问题。

2.绩效考核和监督体系不够完善

目前我国的住房保障体系还缺乏相应的绩效考核系统，保障房建设尚未完全与地方政府的政绩挂钩，而保障房建设有一定的建设周期，难以为地方政府产生立竿见影的政绩效果，相应的绩效考核，包括考核谁、由谁考核、如何考核和考核的结果怎样挂钩等都没有规定，或仅是略微提及，容易被地方政府忽视。同样，整个保障房建设过程，从立项、招投标、施工建设、受理并分配等各个环节都缺乏严格控制和有效监管。目前尚未成立专门的监督系统，社会监督也只是个别的、自发的现象，缺少有组织的管理。司法监督属于事后监督，往往只是在发生严重违法行为后才实施救济，很多经济损失难以挽回。即使在行政监督系统内部，也是以管理部门的日常自行监督为主，很难保证权力不走样、不异化。

3.准入、退出机制不完善

由于每个家庭或个人住房、收入以及金融资产等情况都各不相同，而我国没有建立起个人财产申报制度以及信用评估体系，只能通过个人和单位提供的工资单或收入证明作为主要依据，在核定其信息时有一定难度，因此一些地方出现了骗租、骗购的情况，如官员家属和官员亲戚基本资料不真实，工作人员协助弄虚作假、申报不实，不按规章程序和条件审批、不认真履行职责、失职渎职等。加之信息不对称、约束体系不健全，缺乏奖惩机制，致使很多享受保障房待遇的家庭在其经济条件好转、超过保障房的申请条件时，房管部门很难及时发现并要求其退出承租的廉租住房，或停止发放租赁补贴、租金核减。甚至有的城镇居民一旦购买到经济适用房或享受到实物配租形式的廉租房，便将终身拥有，从而形成“福利固化”的现象，导致退出机制形同虚设，存在着“开宝马住保障房”的现象，而对于这种弄虚作假的行为缺乏惩罚性措施且执法不到位。

4.保障对象的覆盖面较窄

我国住房制度同教育、医疗等其他的基本社会管理体系一样，大多都以户籍制度为基础。从北京、上海和天津等城市的居民住房保障准入条件来看，都有一个共同的条件，要求保障房的申请人具备本市城镇户口。建立在户籍制度基础上的住房政策，使相当一部分中低收入人群既不满足政府规定的住房保障条件，又无力从市场上获得住房，从而处于政府住房保障范围之外。这其中既包括进城务工的农业户籍人口，也包括在与户籍地不同城市工作的非农业户籍人口。相对于异地工作具有非农业户口的人群来说，进城务工的农业户籍人口往往收入更低、通过市场解决住房问题的难度更大，住房情况已成为农民工迁移城市意愿的显著影响因素，他们的基本住房保障成为普遍性的难题。针对这一现象，近年来各地开始积极新建公租房，但仍然存在供应量不足、摇号配租等待时间长、配套设施不健全及贫困人群聚集等问题。

5.融资存在问题

政府是投资保障房建设的主要责任方，主要依靠地方财政预算、土地出让金净收益、公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券来筹集。2013年政府提供的5 000亿元资金支持里，有2/3都是源自土地出让金，而地方财政预算、公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券都只有很少的数额，还有许多地方政府的债券不能够用于保障房建设之中，财政预算历来难以向保障房倾斜等，这些都对政府融资的灵活性以及权威性提出了挑战。尽管政府有资金提供，但绝大多数资金还是要靠社会机构来筹集，其筹集的方式更是七成集中于银行贷款，由于保障房项目投资收益率明显偏低，民间资本对几乎没有投资回报的保障性住房项目失去投资的原动力，这些无疑显示了社会机构在保障房资金投入上的局限性，而且融资集中于银行贷款很容易受政策的影响，很难持续性地支持保障房的长久稳定建设。房价的调整也会通过市场交易量及交易价格影响到建筑业等，使地方财力的增长面临更大的压力，进而影响地方政府对保障性住房的投资。

6.住房区位、房屋设计及小区环境不理想

保障房项目采取的是规模化集中兴建，但多数用于安置贫困家庭的廉租住房位于交通不便的城乡结合地带。虽然受资金和土地条件的制约，选择开发成本较低的城乡结合部有利于节省资金加大保障房建设力度，但小区周围的配套设施建设，包括交通、医院、学校、体育馆和绿化带等，或因政府财力有限，或因相关部门互相推诿，往往容易被忽视，导致投资不力，进展严重滞后。同时，一些地方政府在保障房建设上只满足于解决有无的问题，并未考虑住户居住的舒适度，有的保障房则是内部空间结构设计不合理，不但影响了美观，更影响了使用功能。使得保障房的居住和生活成本比有的商品房还高，使许多好不容易中签购得保障房的中低收入家庭被迫放弃。保障房在很多地方已经成为“贫民区”的代名词，导致社会隔离程度加深，进一步加大了社会资源支配两极分化程度。

7.保障性住房存在质量隐患

保障房政策是国家解决低收入人群住房问题的重要惠民政策。但在具体的实施过程中却由于政策的先天不足或者执行偏差，使得保障房不但工程量巨大，还要求赶进度，随之便潜藏着质量的隐患。例如从最初的图纸设计，到现场施工、监理和验收质量，都存在着把关不严、管理不严的现象，甚至个别工程还使用不合格的建筑材料，部分保障房被查出存在砌筑质量不高、使用“瘦身钢筋”等现象。因此，在加快保障房建设的同时，还要把工程质量管理、配套设施建设和物业服务等工作作为一项重要的工作内容进行监督和管理。

三、我国保障性住房发展趋势

1.经济适用房的发展趋势

经济适用房作为我国住房制度重要组成部分，在没有更好的方式代替之前，为了解决广大中低收入家庭住房困难，还需要存在相当长的历史时期。虽然存在各种各样的问题，但需要在规范市场、制度创新方面逐渐得以解决。以租为主、独立机构管理、封闭运作和低水平保障是发展趋势。

(1)以租为主。在当初的经济适用房制度设计上，是以出售为主，一次性地解决产权问题。但从各国住房保障制度经验来看，绝大多数都是以解决居住为目标，而不是解决产权问题，政府需要拥有大量的房源，并让保障房在低收入家庭的进入退出过程中流动起来。因此，未来的经济适用房应以出租方式为主，形成良性的准入、退出机制，主管部门有了大量房源后，可以循环再分配给新增加的低收入家庭，确保经济适用房小区全部是符合条件的低收入家庭居住。

(2)独立机构管理。形成独立的住房保障管理机构，统筹资金、土地、规划、建设等方面的管理，改变目前主管部门过多、职责不清等一系列问题。

(3)封闭运作。在现行的情况下，不能一步到位推行以租为主，对于销售的住房，应采取体内循环、封闭运作的方式。即购买者如欲出售只能被政府无偿收回，主管部门再分配给适合条件的新的中低收入家庭。

(4)低水平保障。既然是保障房，就不可能达到舒适、奢侈的标准，因此，应严格限制户型面积标准，只能为低收入家庭提供过渡性的、最基本的住房保障。

2.廉租房和公共租赁房的发展趋势

我国近几年开始重视公租房市场发展，2009年国家已开始研究制定《公共租赁住房指导意见》;2010年 1月“国十一条”中提出在2010—2012年住房建设规划中要重点明确公共租赁住房的建设规模;2011年1月“国八条”要求要努力增加公共租赁住房供应;2011年3月中央政府“十二五”规划纲要提出“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障房的主体”。以上政策变化表明，中央政府的保障房建设思路正在发生变化，未来保障性安居工程建设将以大力发展公共租赁房为主线。

住房和城乡建设部、财政部、国家发展改革委日前联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》(以下简称《通知》)提出，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房将并轨运行。

3.双限房发展趋势

由于没有被列入“硬性任务”，限价房在多数二三线城市受到“冷遇”。调查了三十余个省会城市和计划单列市的限价房建设情况，发现石家庄、南宁、沈阳、呼和浩特、合肥和长春等近十个二线城市没有开建限价房。根据公开资料查询，大多数地区级三线城市住房建设计划中没有写入限价房建设计划和具体地块保障内容。且实践证明试行效果不甚理想，已基本退出市场。住房和城乡建设部有关人士表示，由于限价房定位政策为商品房，没有列入“硬性任务”，多数地方城市推进工作不积极。各地在“国务院24号文”公布后纷纷落实了本地区廉租房和经济适用房的建设计划，这是因为保障房被列入了地方政绩考核的标准。而限价房在政策执行中缺乏刚性约束，处于“坐冷板凳”的尴尬位置。有关专家分析，地方政府推行限价房不可能是大规模，达到“帮助解决中等收入家庭住房困难”的目的，大多是一个城市推出一两个样本，起到稳定市场信心的作用。

四、保障性住房发展对策及建议

1.加快住房保障立法，建立专门的机构

制定符合我国国情的统一的住房保障法规，可从立法上规定住房保障对象、保障标准、保障水平及保障资金来源。各地方应当结合本地经济发展的实际，推进地方性的住房保障法规，成立专门机构，制定管理方法，使住房从单位保障转为社会保障。可由中央政府统一协调制定城镇居民住房保障条例等法规，并以法规为依据，成立常设法规机构，统一协调廉租房和经济适用房政策，将目前由房改办、解困办、危改办以及建设局、房管局、财政局、物价局、人力社保局等各部门分散或需要联合处理的在关住房保障的管理事务，集中到住房保障机构，管理保障房投资资金，全面负责保障房的投资、建设和管理。使具体的项目建设者只需要面对专门机构，而政府管理的众多部门也只需要监督这一个部门，也可以增加政府对保障房的监督和控制力度。

2.引入绩效考核机制

绩效考核中的绩效指标为政府制定保障房建设的具体工作计划提供依据，并指导其合理配置资源，严格、客观的考核体系的存在促使政府必须按考核的标准而不是自己的意愿开展工作。绩效考核也有助于为整个社会从外部监督政府行为提供基准线。将绩效考核与社会监督结合起来，发挥社会团体、公益组织和社会舆论等对保障房建设的监督作用，揭露保障房建设中的非正常事件，抨击政府机构或工作人员的官僚主义，反映中低收入群体在保障房方面的呼声，能够维护和推动保障房建设的良性发展。从我国保障房建设实际情况来看，建立专门的监督系统也同样必要，建议成立由政府代表、社会代表和居民代表等组成的专门监督委员会，定期审查保障房的资金投入、运行状况和审核程序等，使各方利益都能够得到维护。在此基础上进一步与政府部门密切配合，开展宏观预警监督活动。

3.建立完善的准入、退出机制

为了能够对申报情况进行准确核对，个人收入及家庭资产是政府是否提供住房保障、提供何种程度保障的前提。为此，必须建立真实、准确、动态的收入资产申报审核体系。由于我国目前还没有建立完善的个人征信数据系统，致使被保对象的个人收入及家庭资产审核结果的可信度不高。在建立个人征信数据系统前，各地可采取限定合同有效期限、媒体公示和定期审查等方法对被保对象资格进行监控，制定享受保障房的家庭收入和成员结构标准、住房面积标准及相应的分级差价标准;建立多部门联动、跨地区的包括个人信用档案、个人信用评估等内容在内的个人征信管理体系;引入社会征信机制，建立个人诚信申报、要约审核、社区评议、媒体公示等制度，对家庭收入、住房状况等进行全面审查;建立保障住房对象档案信息系统，确保保障对象的动态调整及退出机制的健康运行。

4.构建多层次的住房保障体系

现阶段的住房保障只能以低水平、广覆盖为目标，遵循“适宜保障”的原则，有步骤、有层次、渐进性地解决中低收入家庭的住房问题。首先是坚持:“双标准”原则，明确住房社会保障的对象。现阶段我国实施住房保障的对象应是中低收入、居住面积未达标的城镇居民。在当前城镇居民对住房需求较大，而政府财力有限的情况下，为使政府的保障措施真正落实到中低收入者和低收入者家庭，就必须确保保障对象的准确性。首先是要采用“收入”和“面积”双标准控制，不仅有利于加强保障目标的针对性，促进经济适用房建设，也比较适合目前家庭收入不明朗和已购大量公房的现状。其次是要明确住房社会保障标准。在制定住房社会保障标准前应明确的是住房社会保障的保障目标。根据人民生活需求的层次性和社会经济发展的阶段性，住房社会保障的目标也应划分不同的目标分级建设。

5.多渠道筹集资金和房源

发挥政府在保障房融资机制中的主导作用。加大财政预算安排，将住房保障资金需求纳入公共财政预算支出之中;继续推行从土地出让净收益中安排一定资金;充分利用住房公积金、闲置资金、保险资金、企业年金等长期资金用于保障房建设，制定促进保障房建设和租赁市场发展的土地、财税、金融等政策;推动各地市住房公积金增值收益、直管公房出售后的部分净归集资金用于保障房建设。首先，建立长期稳定的保障房建设财政资金投入机制，确保年度财政预算中保障房项目支出的比例，合理安排保障房项目的支出结构。其次，引导社会力量参与投资建设和运营，多渠道多方式筹集资金和房源。各地正探索不同模式，包括政府收购商品房作为保障房来源;制定集体用地建设公租房的试点方案;引入民间资本等。另外，将房地产信托投资基金引入公租房建设领域，利用社会化资金和商业化运作来帮助解决保障性住房的资金难题，完成公共品和资本品的对接。甚至可以由地方政府发行基础设施类投资公司债券或住房保障福利彩票来支持公租房建设。

6.选址合理，配套设施要齐全

我国的保障性住房本质上是一种中低价位的商品房，那么保障性住房的选址就应与其定位相符合，在城区规划中尽量避免保障房的大面积连片开发，选择在当地普通住宅开发的热点区域，在普通住宅小区选择几栋楼作为保障性住房，使普通的商品房和保障性住房共在一小区，使得不同阶层的群体都能公平地享受到城市的各种公共资源和服务。要坚决控制保障房的社区规模，控制城市低收入群体的集聚现象。低收入家庭的集聚，会带来城市贫困区位的形成，会更加深化他们的贫困地位，形成所谓的“贫困再生产”现象，从而使政府的反贫困政策失效。要结合现有公共交通和近期规划建设的公共交通选址，发展以公共交通为主导的社区模式。

7.加强保障性住房质量管理

面对各地仍然不断曝光的保障房质量堪忧问题，当务之急是如何从根本上解决。从目前各有关部门的行动看，一是出台了系列法规;二是纳入地方考核，建立约谈制度。如在地方政府层面，长春市下发了《关于加强保障性住房和回迁房工程质量管理的通知》，对保障性住房质量控制链条上的建设、勘察设计、施工、监理等环节逐一提出约束性要求。湖北省与安徽省也各自出台了保障性住房质量管理办法及建设导则。国家相关部委层面，住房和城乡建设部下发了《关于加强保障性安居工程质量管理的通知》，要求在保障性安居工程建设的全过程实施最严格的质量监督管理，并将其纳入地方任务考核。凡是保障性安居工程发生质量问题的，省级住房和城乡建设主管部门要对问题查处情况进行挂牌督办，对市县主管部门负责人进行约谈。这些规定能否真正落实到位，其关键在于人，而实际上，除了上述“软约束”外，更应通过立法建立“硬约束”，以此来保证保障性住房质量。

五、结 语

自从我国实行保障性住房政策以来，随着住房改革政策的实施及住房投资建设的快速发展，使城镇居民的居住条件得到了大幅度的改善。但是，保障性住房的建设和完善是一个不断发现问题并解决问题的过程，由于社会政策因素、历史因素以及个人因素，形成了住房改革后的经济困难者往往也是住房困难者的事实，使得住房困难的情况在低收入家庭中依然存在。而从住房保障政策的内容和实施效果看，目前的住房社会保障虽较接近于住房保障的国际通行做法，其发展的方向是与经济体制改革相适应的，也在一定程度上缓解了城镇居民的住房问题。